belangen; decentraal tenzij
WRO 1965 getrapte aanwijzing
WRO 1985 PKB, directe aanwijzing concr beleids- beslissing/ nimbywetje 1993 rijksprojectenprocedure 2003 CHW 2010 70 projecten CHW 2014 Wro 2008 inpassingsplan/ reactieve aanwijzing 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 bel ei dsambi ties en rij ks in st rumen tari um jaar rijksbeleid wetgeving
1.4 Probleemstelling en onderzoeksaanpak
Ruimtelijke ordening van de rijksoverheid was sinds de jaren ’60 gericht op een zorgvuldige afweging van alle ruimtevragende belangen. Om recht te kunnen doen aan al die belangen werd medio jaren ’60 zelfstandige ruimtelijke wetgeving ontwikkeld en ontstond de rijksbeleidsvoering op het gebied van ruimtelijke orde- ning. Het afwegen en coördineren van ruimtevragende belangen werd beschouwd als een overheidstaak; het mechanisme van de markt zou moeten zorgen voor de afstemming van vastgoedvraag en vastgoedaanbod. Alle vastgoeddeelmark- ten hebben recente en actuele problemen laten zien. Het ruimtelijk beleid van de rijksoverheid raakte op verschillende manieren de vastgoeddeelmarkten. Er was een intensieve bemoeienis met de woningmarkt, er was bemoeienis met voorzie-
ningenstructuur (winkels) en met de grondmarkt. Het rijksbeleid was nauwelijks gericht op de kantorenmarkt en de markt voor bedrijfsruimten/bedrijventerreinen. In zowel de intensieve rijksbemoeienis als in de beperkte betrokkenheid werd een relatie gezien met marktproblemen.
Deze bevindingen leiden tot vragen over de relatie tussen het ruimtelijk beleid van de rijksoverheid en het functioneren van vastgoedmarkten; over de wijze van beleidsvoering en over de effecten die dat heeft gehad op vastgoedmarkten. Dergelijke vragen geven twee onderzoekseenheden aan - ruimtelijke ordening en vastgoedmarkten - en veronderstellen een causale relatie tussen deze beide een- heden: ruimtelijke ordening heeft mogelijke gevolgen voor het functioneren van vastgoedmarkten. Effecten van overheidsbeleid zijn veelvuldig het onderwerp van evaluaties. Evaluaties kunnen plaatsvinden voorafgaand aan de invoering van be- leid (ex ante evaluatie), na de uitvoering van beleid (ex post evaluatie), of ten tijde van de beleidsuitvoering (ex durante evaluatie). In dergelijke evaluaties gaat het meestal om de effectiviteit van specifieke beleidsmaatregelen (doelrealisatie). Naast de effectiviteitsevaluaties worden ook wel doelmatigheidsevaluaties (inzet van middelen) en legitimiteitsevaluaties (beleidsacceptatie) uitgevoerd.
De vraagstelling van dit onderzoek is een iets andere: deze is gericht op de mo- gelijke gevolgen - al dan niet bedoelde effecten - van beleidsvoering in een speci- fieke omgeving, namelijk die van vastgoedmarkten. Zo’n onderzoek kan worden aangeduid als een effectstudie, een markteffectstudie en wellicht een neveneffect- studie. De algemeen geformuleerde vraagstelling voor dit onderzoek gaat echter dieper dan het in beeld brengen van al dan niet bedoelde effecten van specifieke beleidsmaatregelen in bepaalde markten. Het gaat om het meer fundamenteel be- grijpen van beide complexe onderzoekseenheden in hun onderlinge (causale) rela- tie. De betekenis en de mechanismen van beide eenheden zullen worden verkend en gemodelleerd, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan de mogelijke gevolgen van planologische beleidsvoering voor vastgoedmarkten.
In de lange periode waar dit onderzoek betrekking op heeft, is de overheidsactivi- teit van ruimtelijke ordening ontstaan en heeft die zich ontwikkeld. Dat gebeurde in wisselwerking met de ruimtelijke opgaven die zich voordeden, de doelstellin- gen die de rijksoverheid wilde bereiken en ontwikkelingen in de samenleving en het openbaar bestuur. In Nederland hebben de drie overheidsniveaus - de rijks- overheid, provincies en gemeenten - hun eigen specifieke taken, verantwoorde- lijkheden en posities in de ruimtelijke ordening. Het dichtst bij de vastgoedinves- teringen staan de gemeenten, die met bestemmingsplannen, vergunningverlening en lokaal grond(prijs)beleid relatief direct kunnen sturen.
In het onderhavige onderzoek staan echter het niveau van de rijksoverheid en de nationale ruimtelijke ordening centraal. Deze keuze wordt als volgt gemotiveerd:
- de rijksoverheid draagt de verantwoordelijkheid voor een goed systeem van ruimtelijke ordening en voor zorgvuldige en transparante besluitvorming over ruimtelijke projecten41;
- ruimtelijke ordening begon in Nederland steeds bij de nationale overheid die een richtinggevende ruimtelijke visie formuleerde voor het land en voor de ruimtelijke hoofdstructuur. Het planologische stelsel is er steeds op gericht geweest dat deze visie doorwerkte in het beleid van andere overheden. De doorwerking van nationale planologische beleidsintenties - in horizontale en verticale lijnen - is vanaf de jaren ’60 een stevig aandachtspunt geweest. Er zijn studies naar uitgevoerd, afwegingsprincipes voor bedacht42 en er is wet- en regelgeving voor gemaakt en aangepast;
- in de nationale ruimtelijke ordening zijn de richtinggevende ruimtelijke visies geruime tijd zeer concreet uitgewerkt. Gemeenten en locaties werden benoemd en van taak- of doelstellingen voorzien. Het rijksbeleid bevatte veel sturende elementen voor het proces van ruimtereservering en planrealisatie;
- de bemoeienis vanuit de nationale ruimtelijke ordening met de deelmarkten van de vastgoedmarkt is zeer verschillend geweest; zichtbaar is de intensieve planologische bemoeienis met de woningmarkt en de markt voor detailhandel en de veel grotere afstand tot de andere deelmarkten.
Het onderzoek wordt toegespitst op twee vastgoeddeelmarkten: de kantorenmarkt en de markt voor winkelvastgoed. De keuze voor deze beide deelmarkten wordt beargumenteerd met de actuele problematiek van overaanbod en leegstand, en de overeenkomsten in structuren en dynamiek. Beide deelmarkten hebben met ver- schillende nationale planologische beleidsvoering te maken gehad. Van belang is of deze beleidsvoering gevolgen heeft gehad voor het functioneren van beide deel- markten en voor de eventuele verschillen daarin.
Het onderzoek kan worden getypeerd als een historische analyse die is uitgevoerd op basis van deskresearch, waarbij primaire en secundaire bronnen zijn gebruikt. De vraagstelling bracht een interdisciplinaire aanpak met zich mee waarin gebruik 41 In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, paragraaf 3.4, is deze systeemver-
antwoordelijkheid als volgt beschreven: ‘Dit betekent dat het systeem zo ingericht
moet zijn dat integrale planvorming en besluitvorming op elk schaalniveau moge- lijk is en dat bestaande en toekomstige belangen goed kunnen worden afgewogen. Gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevingswaarde zijn hier onderdeel van. Het gaat dan zowel om belangen die conflicteren als om belangen die elkaar versterken. Bij nieuwe ontwikkelingen, aanleg en herstructurering moet in elk geval aandacht zijn voor de gevolgen voor de waterhuishouding, het milieu en cultureel erfgoed.’
42 Onder meer preadviezen van de Vereniging voor Bestuursrecht VAR, opgesteld door Brussaard en Rothuizen. Zij introduceerden het begrip ‘tweesporigheid’. Daarnaast was er het preadvies van de werkgroep van het Instituut voor Bouwrecht (IBR) en het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (Nirov) (1976) waarin de figuur van de Operationele Gebiedsaanwijzing (OGA) werd geïntroduceerd. Zie ook Bregman (1999).
is gemaakt van planologische, juridische, vastgoedeconomische en bestuurskun- dige inzichten.
1.5 Onderzoeksvragen
De volgende vraagstelling is geformuleerd voor het onderzoek
Wat zijn mogelijke gevolgen van nationale planologische beleidsvoering voor het functioneren van vastgoedmarkten?
Onder nationale planologische beleidsvoering wordt begrepen de formulering en implementatie van nationaal beleid door de rijksoverheid. Het accent ligt in dit onderzoek op de planologische beleidsvoering, maar ontwikkelingen in wet- en regelgeving om die beleidsvoering mogelijk te maken zijn eveneens van belang. Het onderzoek heeft betrekking op de periode 1960-2016. Het functioneren van vastgoedmarkten omvat de essentie van het marktmechanisme dat zorgt voor de afstemming van het vastgoedaanbod op de vastgoedvraag. Gevolgen van nationale planologische beleidsvoering op dit functioneren kunnen betrekking hebben op het gerealiseerde vastgoedaanbod in relatie tot de vastgoedvraag (marktuitkom- sten) en op marktprocessen (bijvoorbeeld samenwerking, besluitvorming, inves- teringen) die resulteren in vastgoedaanbod.
Er zijn meerdere onderzoeksvragen geformuleerd die in de achtereenvolgende hoofdstukken aan de orde komen:
1. Wat is bekend over de gevolgen van planologische beleidsvoering voor het functioneren van vastgoedmarkten?
Het onderzoek is van start gegaan met een brede, internationale literatuurverken- ning van de relatie tussen planologische beleidsvoering en vastgoedmarkten. Cen- traal staan de empirische bevindingen over vastgoedmarkteffecten die het gevolg (kunnen) zijn van planologische beleidsvoering en interveniërende planologische maatregelen. De literatuur laat een zekere eenzijdigheid zien; dominant is de veel- heid aan onderzoeken die schaarste-effecten van planologisch beleid in de wo- ningmarkt laten zien. Daarbij is ook aandacht zichtbaar voor de processen die tot schaarste hebben geleid. Er is in aanvulling op deze onderzoeken gezocht naar een verbreding van de bevindingen, waarbij kosten-batenanalyses, kenmerken van planologische stelsels en de relevantie van marktkrachten voor beleidsvoering aan de orde komen. Ook is gezocht naar specifiek Nederlandse bevindingen. Hoofd- stuk 2 bevat de bevindingen van het literatuuronderzoek.
2. Hoe kan de vastgoedmarkt worden gedefinieerd en gemodelleerd en welke kenmerken komen daaruit naar voren?
In de vraagstelling voor dit onderzoek is sprake van twee complexe onderzoeks- eenheden - nationale planologische beleidsvoering en vastgoedmarkten - en een
veronderstelde relatie tussen beide eenheden. Bij deelvraag 2 wordt de onder- zoekseenheid vastgoedmarkten gedefinieerd en met behulp van verschillende eco- nomische invalshoeken beschreven. De modelmatige benadering biedt zicht op de mechanismen en de bijzondere kenmerken van vastgoedmarkten die van belang zijn om het functioneren ervan te begrijpen. Er heeft een verdieping plaatsgevon- den naar het proces van vastgoedontwikkeling en de investeringsbeslissingen van vastgoedondernemers. Dit levert meerdere modellen op die de besluitvorming op vastgoedmarkten plaatsen in de context van (onder meer) planologische beleids- voering. Hoofdstuk 3 geeft de definiëring en modellering van vastgoedmarkten weer.
3. Hoe kan nationale planologische beleidsvoering worden gedefinieerd en gemo- delleerd en welke kenmerken komen daaruit naar voren?
Vervolgens is nationale planologische beleidsvoering, de andere onderzoekseen- heid van de vraagstelling, gedefinieerd en gemodelleerd. Er is gekeken naar de theoretische onderbouwing van deze beleidsvoering en naar de instrumenten er- van. Er is een verkenning gemaakt van de relevantie van een planningsysteem en een planningcultuur. Er is een op de vraagstelling toegespitste definitie van nationale planologische beleidsvoering geformuleerd en de verbinding is gelegd tussen planologische beleidsvoering en vastgoedmarkten. Die bestaat onder meer uit een ten dele gedeeld object: de ruimtevraag die samenhangt met en voortvloeit uit maatschappelijke activiteiten. De beantwoording van deelvraag 3 komt aan de orde in hoofdstuk 4.
De bevindingen van de voorgaande hoofdstukken resulteren in een analysemodel dat richting geeft aan de nadere verkenningen van nationale planologische beleids- voering en twee vastgoeddeelmarkten - de kantorenmarkt en de markt voor winkel- vastgoed - in Nederland in de periode 1960-2016. Dit model wordt in hoofdstuk 5 geïntroduceerd. Het model stelt het productieproces van het gebouwde omgeving - het vastgoedontwikkelingsproces - centraal. Het gaat uit van de veronderstelling dat kenmerken van het planningsysteem en de planningcultuur de planologische beleidsvoering vormen en de context van vastgoedmarkten beïnvloeden. In deze context ontstaan de investeringsbeslissingen van individuele actoren die, opgeteld, resulteren in marktuitkomsten en in het functioneren van vastgoedmarkten. Het model leidt langs de beantwoording van de deelvragen 4 tot en met 7:
4. Wat zijn de relevante kenmerken van het Nederlandse planningsysteem?
Het in hoofdstuk 5 geïntroduceerde model vraagt om een analyse van het plan- ningsysteem, mede met als doelstelling om zicht te krijgen relevante elementen van de planningcultuur. Onder het planningsysteem wordt begrepen het geheel van wet- en regelgeving dat de taken, verantwoordheden en bevoegdheden van overheden regelt en de verhoudingen tussen overheden en tussen overheid en samenleving structureert. Dit planningsysteem heeft in Nederland invulling ge-
kregen in de WRO 1965 en heeft zich in de navolgende decennia ontwikkeld. Het biedt de structuur voor planologische besluitvorming van de rijksoverheid en maakt deel uit van de context waarin vastgoedmarkten zich hebben ontwikkeld. De beschrijving van dit planningsysteem aan de hand van trajecten van wetgeving en wetswijziging is opgenomen in hoofdstuk 6. Deze chronologisch weergegeven ontwikkeling biedt zicht op de belangrijkste kenmerken van het planningsysteem.
5. Wat zijn de relevante kenmerken van de Nederlandse planningcultuur?
Ook nationale planologische beleidsvoering biedt zicht op relevante elementen van de planningcultuur. Hoofdstuk 7 beschrijft de nationale planologische beleids- voering in Nederland in de periode 1960-2016. Deze beleidsvoering maakt deel uit van de context van vastgoedmarkten. De zes nationale beleidsnota’s die sinds 1960 zijn verschenen, vormen de leidraad. Er is steeds per beleidsnota gekeken naar de doelstellingen, de inzet van instrumentarium en de institutionele verhou- dingen. De chronologische beschrijving resulteert in een typering van de voor vastgoedmarkten relevante kenmerken van beleidsvoering en van de planningcul- tuur in Nederland.
6. Welke aspecten van nationale planologische beleidsvoering hebben het functio- neren van de kantorenmarkt en de markt voor winkelvastgoed beïnvloed?
De hoofdstukken 6 en 7 hebben de planningcultuur en de planologische context waarin vastgoedmarkten functioneren in beeld gebracht. De volgende analysestap van het model betreft de nationale planologische beleidsvoering met betrekking tot de twee vastgoeddeelmarkten. Hoofdstuk 8 geeft een nadere verdieping voor de kantorenmarkt en de markt voor winkelvastgoed. De specifieke nationale pla- nologische beleidsvoering voor deze deelmarkten wordt beschreven.
7. Welke structuren, dynamiek en marktuitkomsten typeren de kantorenmarkt en de markt voor winkelvastgoed in Nederland?
Aansluitend worden in hoofdstuk 9 de structuren van beide vastgoeddeelmarkten beschreven door actoren, rollen, belangen en onderlinge verhoudingen te verken- nen. Bekeken worden de beschikbaarheid van informatie, de mate van transparan- tie en de werking van het prijsmechanisme. De externe factoren die de marktdyna- miek hebben beïnvloed worden geanalyseerd. Daarna komen de marktuitkomsten en markteffecten in beide vastgoeddeelmarkten in beeld.
Hoofdstuk 10 ten slotte brengt de gevolgen van nationale planologische beleids- voering voor het functioneren van de kantorenmarkt en de markt voor winkelvast- goed in beeld. De reconstructies van ontwikkelingen in beleid en markt dragen bij aan een verklaring voor de verschillen in functioneren van beide vastgoeddeel- markten. Deze bevindingen resulteren in aanbevelingen voor toekomstige natio- nale planologische beleidsvoering.