Het Nederlandse planningsysteem, 1960-
6.7 Rijksprojectenprocedure, 2003 (Kamerstukken 27178) 1 Aanleiding
In de tweede helft van de jaren ’90 was in diverse brieven van de minister aan de Tweede Kamer de wenselijkheid van een rijksprojectenprocedure benoemd51. De rijksprojectenprocedure voorzag in de mogelijkheid voor het Rijk om de regie van de publieke besluitvorming van begin tot eind in eigen hand te nemen. In de Tra- céwet die in 1994 van kracht werd, was voor het eerst de mogelijkheid gecreëerd voor een principiële ruimtelijke afweging in een ander kader dan een ruimtelijk plan en op een ander niveau dan de gemeente. Die lijn was onder meer voortgezet in de Nimby-wetgeving en in de zelfstandige projectprocedure op lokaal niveau. Voor projecten van nationaal belang die niet vielen onder de Tracéwet of de Lucht- vaartwet, stond voor het Rijk de mogelijkheid open van de reguliere doorwerking van rijksbeleid of van de ministeriële aanwijzing, al dan niet in combinatie met het Nimby-instrumentarium. Dat was een tijdrovend en veelal ook sfeerbedervend traject dat niet goed paste bij de grote investeringsdynamiek en goede bestuurlijke samenwerking die daarbij nodig was. Incidenteel was daarom al het instrument van ad-hoc-wetgeving voor een project benut om te komen tot tijdige besluitvor- ming (onder meer Vergunningwet Westerschelde). Voor dergelijke situaties was nu de rijksprojectenprocedure bedoeld. Op 8 juni 2000 werd een voorstel van wet
51 Brief van 21/10/96 inzake ontwikkelingen ruimtelijk planningstelsel (Kamerstuk- ken II 1996/97, 24054, 27), brief van 18/7/97 inzake besluitvorming grote projecten (Kamerstukken II 1996/97, 24690, 5) en brief van 31/3/98 inzake impuls voor ruim- telijke economische structuur (Kamerstukken II 1997/98, 25017).
ingediend. Het werd op 24 september 2002 door de Tweede Kamer aangenomen en op 4 december 2003 door de Eerste Kamer.
6.7.2 Essentie
De rijksprojectenprocedure omvatte de procedurele afstemming en coördinatie, waarbij de vergunningverlening en de daarvoor geldende criteria in stand bleven. De rijksprojectenprocedure gold van rechtswege als een vrijstelling ex art. 19 WRO. Er hoefde dus niet een gemeentelijke bestemmingsplanprocedure te wor- den doorlopen. Wel moest het bestemmingsplan nadien aan de nieuwe situatie worden aangepast.
Een rijksproject werd gedefinieerd als een project waarvan het Rijk de regie zo- danig van belang vond dat men de besluitvorming in eigen hand nam. Een project kon langs drie lijnen benoemd worden tot rijksproject. De eerste lijn was de expli- ciete vastlegging in een (sector)wet dat de rijksprojectenprocedure van toepassing was, met vermelding welke module aan de orde was, wie het rijksprojectbesluit instelde en wie de projectminister was. De tweede lijn liep via een bepaling in de pkb en daarbij golden dezelfde vastleggingen als hierboven genoemd. De derde lijn was een afzonderlijk besluit van de ministerraad. Over een dergelijk besluit werd de Tweede Kamer geïnformeerd en die kon dan binnen vier weken aangeven of een Kamerbehandeling over het besluit gewenst was.
Het wetsontwerp onderscheidde een projectbesluitmodule en uitvoeringsmodule. De projectbesluitmodule leidde tot een ontwerp-projectbesluit. Dat moest de be- schrijving van het project en de gevolgen ervan bevatten, maar was verder vorm- vrij. Dit ontwerp werd ter inzage gelegd en stond open voor bezwaar en beroep van een ieder. Na het projectbesluit kon een uitvoeringsmodule volgen, maar dat hoefde niet. Projectbesluitmodule en uitvoeringsmodule konden ook parallel ge- schakeld worden en gelijktijdig plaatsvinden. De uitvoeringsmodule regelde voor- al de coördinatie van de verschillende vergunningen en beroepsmomenten. Vanwege het gewenste tempo was overwogen om de rechtsbescherming alleen open te stellen voor belanghebbenden. Het regeerakkoord van het kabinet-Kok II52 wees al op de hoofdregel van de Algemene Wet Bestuursrecht - beroep staat open voor belanghebbenden - en op de uitzondering van de Actio Popularis in de WRO en Wet Milieubeheer. Die wilde men nader bezien, aldus het regeerakkoord. Uit een extern onderzoek naar de reikwijdte en kring van beroepsgerechtigden kwamen echter geen scherpe conclusies naar voren. Alles afwegende, werd uit pragmatische overwegingen besloten om de Actio Popularis te handhaven53.
52 Kamerstukken II 1997/98, 26024, 10. 53 Kamerstukken II 1999/00, 27178, 3, p. 23.
6.7.3 Parlementaire discussie
Een groot aantal leden van de Tweede Kamer vond de rijksprojectenprocedure een ingrijpende maatregel en een forse breuk met het planstelsel van de WRO. De belangenafweging vond dan immers plaats vanuit een project en niet vanuit een gebiedsgericht bestemmingsplan (PvdA); er was sprake van een ‘verticalisering’ van het stelsel van ruimtelijke ordening (CDA); de rijksprojectenprocedure was een verregaande inperking van de gemeentelijke bevoegdheden (SGP)54.
Er werd geworsteld met het begrip ‘rijksproject’ en met het type projecten waar- voor deze procedure van toepassing kon worden verklaard. Deze discussie spitste zich toe op de situatie dat de ministerraad tot een dergelijke status zou besluiten; er was dan immers geen sprake van een voorafgaande democratische toetsing van ‘nut en noodzaak’ in het kader van een sectorwet of pkb55. Het besluit van de ministerraad tot het volgen van een rijksprojectenprocedure werd ook in meer staatsrechtelijke termen bediscussieerd. De Tweede Kamer vroeg zich af of de mi- nisterraad als bevoegd besluitvormend orgaan kon worden beschouwd. De Raad van State had deze staatsrechtelijke kanttekening ook al gemaakt56.
Besloten werd om deze kwestie aandacht te geven bij de fundamentele herziening van de WRO. Er werden meer lastige kwesties doorgeschoven naar deze funda- mentele herziening. Zo werd ook de vraag of met deze rijksprojectenprocedure de Nimby-wetgeving nog wel nodig was, een punt voor de fundamentele herziening. Hetzelfde gold voor het evenwicht tussen de bestuurslagen en de vraag of op ter- mijn provincie en gemeente over een gelijkwaardige projectprocedure moesten kunnen beschikken.
De Eerste Kamer die aanvankelijk geen rol kreeg in de rijksprojectenprocedure, bedong eenzelfde recht als de Tweede Kamer. In het slotdebat met de Eerste Ka- mer zegde de minister toe dat beide kamers zouden worden geïnformeerd over het besluit van de ministerraad tot het volgen van een rijksprojectenprocedure. Zij konden dan binnen vier weken aangeven of zij daarover een debat wensten. Deze toezegging zou bij de herziening van de WRO worden vastgelegd57.