Planologische beleidsvoering 4.1 Inleiding
4.5 Planningsystemen en planningculturen
Landen verschillen in hun planningsystemen en planningculturen. Deze verschil- len vloeien voort uit de eigenheid van geschiedenis, geografie, economische ontwikkeling en gewoonten en gebruiken die landen kenmerken31. Alleen al het gebruik van de verschillende begrippen - zoals ruimtelijke ordening, spatial plan- ning, land use planning, aménagement du territoire of planification du territoire - duidt op dergelijke verschillen. De laatste jaren is onder invloed van globalisering en internationale samenwerking een toenemende belangstelling zichtbaar voor planningculturen. Het Compendium of Spatial Planning Systems and Policies van de European Commission (1997)32 was een eerste poging tot beschrijven en ver- gelijken van spatial planning - ruimtelijke ordening - in zestien Europese landen. Verschillen in definities en interpretaties maakten deze exercitie niet eenvoudig; het vinden van algemene aanvaardbare begrippen bleek een opgave. Ruimtelijke planning kon nog wel in een brede definitie worden omschreven, maar het defini- eren en omschrijven van een planningsysteem op een wijze die alle landen paste, 30 Evans (2004). Evans wees erop dat de grondeigenaar onzeker kan zijn over de waarde en het beste verkoopmoment. Hij kan een hogere waarde verwachten en uit speculatieve motieven de grondeigendom vasthouden. Hij wil mogelijk niet verko- pen vanwege een emotionele binding met het grondbezit, bijvoorbeeld omdat het al lang in de familie is.
31 Healey & Williams (1993). 32 European Commission (1997).
was niet goed te doen: ‘It is impossible to be precise about the equivalent terms
for the arrangements which make up the planning system in each memberstate’.
De term spatial planning is vervolgens gekozen als een neutrale aanduiding voor: … ‘the methods used largely by the public sector to influence the future distribution of activities in space. It is undertaken with the aims of creating a more rational territorial organisation of land uses and links between them, to balance the demands for deve- lopment with the need to protect the environment and to achieve social and economic objectives. Spatial planning embraces measures to coordinate impacts of other sectoral policies, to achieve a more even distribution of economic development between regions than would otherwise be created by market forces and to regulate the conversion of land uses’.
In het Compendium werd niet van planningculturen gesproken, maar is de term planning traditions gebruikt. Veel Europese landen delen een ontstaansgeschiede- nis van spatial planning die ergens rond 1900 begint. Industrialisatie en stedelijke groei waren aanleiding voor wetgeving die primair gericht was op de verbetering van fysieke woonomstandigheden. Vanuit die gedeelde problematiek hebben lan- den hun eigen specifieke planningsystemen opgebouwd. Een veelheid van his- torische, culturele, geografische, juridische en demografische factoren heeft bij- gedragen aan de gevarieerde vormgeving van regelgeving en werkwijzen. In het Compendium werden op basis van inventarisaties en analyses vier hoofdgroepen van Europese planningtradities beschreven. Figuur 4.1 geeft de zeven factoren die zijn gebruikt om te komen tot deze groepering.
Figuur 4.1: Factoren van de planningtradities uit het EU Compendium
Factoren van een planning-
traditie Nadere uitleg
the scope of the system De breedte van de beleidsonderwerpen van spatial planning en de mate van integratie van planningsystemen en (budgetten van) specifieke sectoren.
the extent and type of plan- ning at national and regional levels
Alle landen hebben op het lokale niveau een systeem van planvor- ming en regulering van grondgebruik. Landen verschillen sterk in de mate waarin op het nationale en/of regionale niveau spatial planning bestaat.
the locus of power Bedoeld wordt de mate van centralisatie, regionalisatie of decen- tralisatie in het planning systeem.
the relative roles of public
and private sectors De relevantie van publieke dan wel private middelen bij de uit-voering van spatial planning; de mate waarin ruimtelijke ontwik- keling kan worden aangeduid als plan-led dan wel market-led. the nature of the system of
law De aard van het rechtssysteem; systematiek van bindende plannen of van lokale besluitvorming. constitutional provision and
administrative traditions Grondwettelijke voorzieningen en bestuurstradities. the maturity or completeness
of the system Aspecten als draagvlak onder de bevolking, kwaliteit van het instrumentarium, mate van verticale integratie en horizontale coördinatie tussen overheden, inspraak en transparantie van be- sluitvorming
De vier planningtradities zijn aangeduid als33:
regional economic approach
in this case, spatial planning has a broad meaning relating to the pursuit of wide social and economic objectives, especially in relation to disparities in wealth, employment and social conditions between different regions of the country’s territory. Where this approach of planning is dominant, central government inevitably plays an important role in managing development pressures across the country, and in undertaking public investment.
comprehensive integrated approach
in this case spatial planning is conducted through a very systematic and formal hierar- chy of plans from national to local levels, which coordinate public sector activity across different sectors but focus more specifically on spatial coordination than economic de- velopment …. This tradition is necessarily associated with mature systems. It requires sophisticated planning institutions and mechanisms and considerable commitment to the planning process. Public sector investment in bringing about the realisation of the planning framework is the norm.
33 Deze omschrijvingen van de planning tradities zijn nagenoeg letterlijk overgeno- men van pagina’s 36 en 37 van het Compendium.
land use management
planning is more closely associated with the narrower task of controlling the change of land use at the strategic and local levels. In this situation local authorities undertake most of the planning work, but a central administration is also able to exercise a degree of power, either through supervising the system or through setting the central policy objectives.
urbanism
has a strong architectural flavour and concern with urban design, town scaping and building control. In these cases regulation has been undertaken through rigid zoning and codes. There is a multiplicity of laws and regulations but the systems are not well established and have not commanded great political priority or general public support. As a result they have been less effective in controlling development. Like the other traditions above, it is possible to recognise change here with government at all levels making considerable efforts to establish more firm planning control and broaden the concerns of spatial planning.
Nadien werden verdere verfijningen van de systematiek gemaakt, onder meer van- uit de vraagstelling of spatial planning in de verschillende Europese landen meer op elkaar gaat lijken. Europese richtlijnen zouden daar aanleiding toe kunnen ge- ven, maar ook internationale vraagstukken als globalisering, klimaatverandering en urbanisatie. De voorlopige conclusie lijkt te zijn dat wel sprake is van een zekere harmonisatie in planningsystemen maar nog niet van convergentie in plan- ningculturen: ‘core cultural traits are quite resistant to change and help maintain
a diversity of planning cultures in Europe’34.
Sanyal35 verstond onder een planningcultuur het collectieve ethos en de dominante attitudes van planners met betrekking tot de rollen van staat, marktkrachten en sa- menleving bij het beïnvloeden van maatschappelijke effecten. Anderen begrepen onder planningculturen niet alleen ethos en attitude, maar ook het daarmee samen- hangende feitelijk handelen. Reimer en Blotevogel36 maakten onderscheid in een planningsysteem en een planningcultuur. De eerste omvatte alle componenten die de doelstellingen rondom het beschermen, ontwikkelen en gebruiken van gronden dienen. De tweede - de planningcultuur - ontstond vanuit concrete planningactivi- teiten binnen het planningsysteem. Buitelaar en Bregman37 hanteerden eveneens een bredere opvatting. Planningcultuur is voor hen de verzameling informele insti- tuties die is ontstaan uit de besluitvorming over doelen en middelen van planning en die vervolgens ook weer dergelijke besluitvorming leidt. Het gaat bij een plan- ningcultuur veelal om impliciete en niet afdwingbare regels. Onder meer Knieling 34 Staed, De Vries & Kok (2005).
35 Sanyal (2005).
36 Reimer & Blotevogel (2012). 37 Buitelaar & Bregman (2016).
en Othengrafen38 werkten het begrip planningcultuur uit als een theoretisch con- cept ten behoeve van vergelijkende analyses. Zij gebruikten een meerlagenmodel dat de zichtbare en onzichtbare kenmerken van een planningcultuur weergeeft:
- Planningartefacten: tot de planningartefacten rekenden zij de zichtbare en ma- nifeste zaken als kenmerkende ruimtelijke structuren (concentratie van verste- delijking, gespreide bebouwing, lintbebouwing) en kenmerkende aspecten van het planningsysteem (zoals de mate van decentralisatie, betrokken organisaties en instituties).
- Planningomgeving: de planningomgeving werd gevormd door de missie en de kernwaarden van planners, de beleidskaders en beleidsformuleringen en het algemene draagvlak voor planning.
- Maatschappelijke omgeving: de maatschappelijke omgeving gaf de minder manifeste, vaak vanzelfsprekende maatschappelijke waarden weer die onder meer de oriëntatie tegenover verleden, heden en toekomst bevatten, de waar- dering voor natuurlijke kwaliteiten, eigenschappen van de staat en algemene kenmerken van de samenleving.
Figuur 4.2: Weergave van de planningcultuur volgens Knieling en Othengrafen
Planning Artifacts Visible planning products structures and processes
Planning Environment Shared assumptions, values and cognitive frames that are taken for granted by members of the planning
profession
Social Environment underlying and unconscious, taken-for-granted
beliefs, perceptions, thoughts and feelings which are affecting planning
Achiev e mor e con text Achiev e mor e focus 4.3 is tabel, overnemen@@@@@@@@@@
Specifieke elementen van de planningcultuur kunnen zich ontwikkelen tot een planningdoctrine. Faludi en Van de Valk39 bedoelden met dit begrip een breed gedragen, structureel en tijdsbestendig beeld van ruimtelijke organisatieprincipes en planningprincipes voor een bepaald grondgebied. Voor Nederland was de notie 38 Knieling & Othengrafen (2015).
van de Randstad als stedenring, met het Groene Hart als open te houden midden- gebied kenmerkend voor de planning doctrine. Volgens Needham40 ontstaat zo’n planningdoctrine in de loop van jaren uit het geheel van planinhoud, planning- praktijken, betrokken organisaties en relevante wetgeving. Hij verwees daarbij ook naar het bredere begrip dat Ball gebruikte: de Structure of Provision die het geheel van wetgeving, publieke en private organisaties, praktijken, attitudes en verwachtingen omvat en die in onderlinge samenhang een coherente productie- structuur vormen41.
De ruimtelijke ordening van landen kan beschreven en getypeerd worden op basis van het planningsysteem en de planningcultuur. Beide begrippen worden hier als volgt omschreven:
- het planningsysteem bevat de formele wet- en regelgeving die taken, rollen, procedures en verhoudingen regelt tussen overheden onderling en tussen over- heid en samenleving;
- de planningcultuur komt naar voren uit de min of meer duurzame missie, kern- waarden en strategie van beleidsvoering, uit bestuurlijke verhoudingen en uit de verhoudingen tussen overheid en markt.
Om dit geheel te kunnen begrijpen en doorgronden in een specifieke situatie, zoals die van de Nederlandse planologische beleidsvoering in de afgelopen zes decen- nia, kan een analyse van de maatschappelijke omgeving zoals omschreven door Knieling en Othengrafen zinvol zijn. In het kader van dit onderzoek zou ook de verbinding van planologische beleidsvoering met het functioneren van vastgoed- markten aan de orde moeten zijn.