Het Nederlandse planningsysteem, 1960-
6.10 Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO), 2009 (Kamerstukken 30844)
6.10.1 Aanleiding
Het wetsvoorstel WABO vloeide voort uit het Hoofdlijnenakkoord van het kabi- net-Balkenende I waarin verminderen van regels en regelzucht en het verlagen van administratieve lasten voor het bedrijfsleven een belangrijk voornemen was. In de diverse brieven die in 2003 en 2004 aan de Tweede Kamer werden gestuurd gaf het ministerie van VROM aan deze ambitie serieus op te pakken. Het zou ideaal zijn voor burger en bedrijfsleven als het verzoek om toestemming voor het 74 Kamerstukken II 2004/05, 30218, 5, p. 1-3.
75 Kamerstukken II 2004/05, 30218, 5, p. 2 en 3. 76 Kamerstukken II 2004/05, 30218, 5, p. 5. 77 Kamerstukken II 2005/06, 30218, 5, p. 2 e.v. 78 Kamerstukken II 2005/06, 30218, 5, p. 5.
realiseren van een project langs één lijn zou lopen79 en men wilde het project om te komen tot één VROM-vergunning met prioriteit oppakken80. Er werden vier modellen ontwikkeld, waarvan er twee te kenmerken zijn als coördinatiemodel en twee als integratiemodel81.
Het coördinatiestelsel was al bekend en werd op basis van de coördinatieregeling in de Wro toegepast. Het betrof een procedurele coördinatie, zonder afstemming van de inhoudelijke aspecten en criteria. In het overleg in november 2004 met de Tweede Kamer kwam de ambitie tot integratie naar voren. Men realiseerde zich dat volledige integratie van vergunningverlening in het fysieke domein zeer veel aanpassingen in bestaande wetten met zich meebracht. Daarom werd gekozen voor een ‘integrale vergunning met schotten’ (model 3) als aanloop naar de vol- ledig integrale vergunning (model 4).
De WABO leidde tot een geheel nieuwe wet met consequenties voor activiteiten die vielen onder de Wet ruimtelijke ordening, de Woningwet, de Monumentenwet, de Mijnbouwwet en de Wet Milieubeheer. De WABO omvatte 25 à 30 vergun- ningen. De doelstelling was om tot één omgevingsvergunning te komen die de diverse toestemmingsbesluiten (bouw, aanleg, oprichten, gebruik, sloop) zou bun- delen. De keuze voor model 3, als aanloop naar een volledige integratie volgens model 4, betekende dat de bestaande beschermingsniveaus en toetsingscriteria gelijk bleven. Op 18 oktober 2006 werd een voorstel van wet ingediend. Op 11 december 2007 ging de Tweede Kamer akkoord en op 4 november 2008 stemde de Eerste Kamer in.
6.10.2 Essentie
De WABO coördineerde de diverse toestemmingsstelsels rondom het bouwen en het uitvoeren van werkzaamheden in de Omgevingsvergunning. Het bevoegde gezag voor het behandelen van de aanvraag omgevingsvergunning was in prin- cipe het College van B en W. In een AMvB kon daarop een uitzondering worden gemaakt: voor projecten van provinciaal belang was Gedeputeerde Staten het be- voegd gezag en voor projecten van nationaal belang de minister. Het bevoegde gezag moest andere (belanghebbende) bestuursorganen om advies vragen en in een aantal gevallen was een verklaring van geen bedenkingen nodig. Ook toezicht en handhaving werden belegd bij het bevoegde gezag. De aanvrager kon besluiten tot het aanvragen van een deelvergunning of een gefaseerde aanvraag doen. Aan de verlening van een omgevingsvergunning konden voorschriften worden verbon- den. Zowel de minister als Provinciale Staten konden een aanwijzing geven aan het bevoegde gezag omtrent het besluit op de aanvraag van een omgevingsvergun- ning.
79 Kamerstukken II 2003/04, 29200 XI, 7. 80 Kamerstukken II 2003/04, 29383, 1 en 9. 81 Kamerstukken II 2004/05, 29383, 18.
Er werd een reguliere voorbereidingsprocedure geïntroduceerd en een uitgebreide voorbereidingsprocedure. De reguliere procedure gold voor de bestemmingen die relatief weinig risico’s en belangen met zich meebrachten zoals de bouwvergun- ning, de aanlegvergunning, de sloopvergunning en meldingen op basis van de Wet Milieubeheer. Ook een aantal ontheffingen ging volgens de reguliere procedure, evenals gemeentelijke en provinciale toestemmingen op basis van een verorde- ning. De beslistermijn bedroeg acht weken, met een mogelijkheid tot verlenging met zes weken. Bij termijnoverschrijding gold een ‘positief fatale termijn’ en werd de vergunning van rechtswege geacht te zijn verleend. De uitgebreide procedure was onder meer aan de orde bij het projectbesluit. De termijn was zes maanden, met een verlengingsmogelijkheid van zes weken. Er werd overwogen om een boe- te te koppelen aan termijnoverschrijding (in vorm van korting op de leges), maar daar is niet toe besloten. Er werd aangesloten bij de mogelijkheden voor bezwaar en beroep van de Algemene Wet Bestuursrecht.
6.10.3 Parlementaire discussie
De meeste leden van Tweede en Eerste Kamer steunden de doelstellingen van het wetsvoorstel. In de Eerste Kamer was er een fundamentele discussie over strij- digheid met de Grondwet82. De WABO betekende aantasting van de autonomie van gemeente en provincie door de mogelijkheid die het wetsvoorstel gaf om bij AMvB de vergunningverlening over te laten gaan naar provincie resp. minister. Ook de mogelijkheid van een provinciale of ministeriële aanwijzing tastte de ge- meentelijke autonomie aan. Het leidde niet tot aanpassingen.
De discussies gingen ook over de keuze voor model 3, als aanloop naar model 4. Met name de leden van het CDA stelden in de Tweede Kamer dat coördinatie te verkiezen was boven integratie. Zij hadden moeite met de vaagheid van het be- grip fysieke leefomgeving en stelden dat een toetsingskader een specifiek belang moest dienen. Er was zorg over het ‘ondersneeuwen’ van het specifieke belang in de optelsom van belangen.
Het van rechtswege verlenen van de vergunning in geval van termijnoverschrij- ding (Lex Silencio Positivo) leidde eveneens tot discussie83. Ook de Raad van State had zich daarover kritisch geuit. Er was dan wel een vergunning, maar er had geen toetsing plaatsgevonden en de vergunningontvanger had dan ook geen zekerheid. De Lex Silencio Positivo was goed als stok achter de deur, maar slecht voor de zorgvuldigheid84.
In de Tweede Kamer werden twee opmerkelijke moties ingediend en aanvaard: de motie waarin de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen werd beperkt van 82 Kamerstukken I 2007/08, 30844, C, p. 2, 8 en 9.
83 Kamerstukken I 2007/08, 30844, 6 en C, onder meer p. 18. 84 Kamerstukken I 2007/08, 30844, C.
‘iedereen’ tot ‘belanghebbenden’85 en de motie waarin de bestuurlijke lus86 werd ingevoerd. Met de bestuurlijke lus werd gedoeld op de situatie waarin de rechter een beroep gegrond verklaarde en het bestuursorgaan de gelegenheid kreeg om geconstateerde gebreken te herstellen. Daarmee werd voorkomen dat de gehele procedure opnieuw moest.