Planologische beleidsvoering 4.1 Inleiding
4.3 Argumenten voor nationale planologische beleidsvoering
De vraag waarom de overheid zich bemoeit met de ruimtelijke vraagstukken die voortvloeien uit maatschappelijke activiteiten, verwijst in eerste instantie naar het algemene vraagstuk van de coördinatie van activiteiten in de samenleving. Stei- genga zag medio jaren ’60 de (algemene) noodzaak van planning en ordening in de toegenomen complexiteit van de samenleving en de afgenomen overzich- telijkheid. Hij verwees naar Karl Mannheim die een toenemende ‘verdichting van gebeurtenissen’ benoemde. Het bereiken van een natuurlijke evenwicht via concurrentieverhoudingen en wederzijdse aanpassingen zou volgens Mannheim daardoor steeds hopelozer worden. In die lijn zag Steigenga leiding van de over- heid als een noodzaak om ‘conflictsituaties en deficiënties in belangrijke sectoren der samenleving’ te vermijden. Behoudens de noodzaak was er ook een norma- tieve wenselijkheid om te komen tot de best denkbare wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving, zulks ter wille van die samenleving.
De overheidstaak wordt veelvuldig gekoppeld aan een publiek belang. Een pu- bliek belang kan worden gedefinieerd als een belang met een grote maatschappe- lijke relevantie, dat de overheid zich aantrekt en dat door de overheid moet worden behartigd en geborgd20. Hoe een dergelijk belang wordt geïdentificeerd, kan wor- den beschouwd als ‘het primaat van de politiek’. Dat kan worden begrepen als een 19 Het onderscheid tussen facetbeleid en sectorbeleid werd gemaakt door de Commis-
sie De Wolff (1968-1970) die op verzoek van de regering De Jong onderzoek deed ter voorbereiding van de toekomstige maatschappijstructuur.
democratisch gelegitimeerd besluit van politici, afgestemd op de onderliggende of achterliggende wensen of belangen van de samenleving
Vanuit economische optiek wordt het coördinatievraagstuk langs twee hoofdlijnen beschouwd:
- het mechanisme van de markt: de onzichtbare hand van Adam Smith, ofwel het mechanisme van transacties en prijsvorming dat zorgt voor de afstemming van aanbod op vraag;
- het mechanisme van de overheid: politieke besluitvorming rondom vraag en aanbod, gebaseerd op de (impliciete) wens en het mandaat van de kiezer. De meeste samenlevingen hebben een mengvorm van beide mechanismen en de voorkeur voor het ene of het andere mechanisme varieert bovendien in de tijd. De besluitvorming over wat de markt oplost en waar (waarom en hoe) politieke besluitvorming aan de orde is, vloeit voort uit verschillende economische visies op de markt.
4.3.1 Welvaartseconomische argumenten - falend marktmechanisme
Ruimtelijke ordening gaat over bemoeienis van de overheid met de ruimtelijke consequenties van maatschappelijke activiteiten. De vraag waarom de overheid zich daarmee bemoeit, wordt veelvuldig beantwoord vanuit de welvaartsecono- mische redenering (zie ook 3.3.). Interventies van de overheid zijn gericht op het bestrijden van externe effecten en het corrigeren van onrechtvaardige marktuit- komsten. De overheid coördineert de ruimtevraag, stemt de verschillende vormen van grondgebruik af die elkaar wel of juist niet kunnen verdragen en reserveert ruimte voor functies met een zwakkere marktpositie.
Het falend marktmechanisme verwijst in dit geval naar een ‘ruimtemarkt’: de markt die het geheel aan ruimtevragen en ruimteaanbod omvat. Hoewel de ruim- tevraag evident is, wordt doorgaans niet ervaren dat er ‘ruimte’ verhandeld wordt. De maatschappelijke vraag betreft ruimte voor agrarische bedrijfsvoering en dan is landbouwgrond het te verhandelen goed; of ruimte voor wonen en dan zijn een huis en bijbehorende grond het te verhandelen goed. De ruimtemarkt is dan ook vooral herkenbaar in de diverse (vastgoed-) deelmarkten. De optimale afstemming van de ruimteclaims in die verschillende deelmarkten vereist een complexe coör- dinatie, die via het marktmechanisme niet zonder meer tot doelmatige en recht- vaardige uitkomsten leidt21.
De betrokkenheid van de overheid bij de ruimtemarkt kan verder worden bear- gumenteerd op basis van de kenmerken van ruimte als een collectief goed. Elk individu in de samenleving gebruikt immers ruimte en heeft recht op ruimte. Het is niet mogelijk om mensen die er niet voor betalen uit te sluiten van het gebruik 21 Zie onder meer de eerder beschreven kenmerken van de grondmarkt.
van ruimte. Ruimte kent een vast totaalaanbod dat inelastisch is voor prijsontwik- kelingen. Er kan niet meer van worden geproduceerd22 en er is behalve een coör- dinatievraagstuk ook een allocatievraagstuk.
De locatiegebondenheid van het ruimteaanbod noodzaakt tot (overheids)investe- ringen in collectieve goederen (infrastructuur) om locaties te verbinden. Hierin ligt een derde argument voor overheidsbetrokkenheid bij de ruimtemarkt. De verant- woordelijkheid van de overheid voor de productie van collectieve goederen vraagt om passende investeringscondities. De ruimtemarkt is niet precies hetzelfde als de grondmarkt, maar de vraagstukken van de ruimtemarkt manifesteren zich wel in belangrijke mate op de grondmarkt.
Vanuit welvaartstheoretische inzichten bemoeit de overheid zich met ruimtelijke vraagstukken om te komen tot de (economisch, maatschappelijk) optimale:
- coördinatie van ruimteclaims; - allocatie van ruimte;
- condities voor overheidsinvesteringen.
Conform de argumentatie van Teulings e.a. wordt de planologische beleidsvoering vormgegeven op basis van criteria van doelmatigheid en rechtvaardigheid. 4.3.2 Neo-institutionele argumenten - onzekerheid, risico’s en transactiekosten Ook langs andere lijnen kan in het functioneren van markten aanleiding worden gevonden voor overheidsinterventies. Waar welvaartseconomen vooral kijken naar de (suboptimale, onrechtvaardige) uitkomst van marktwerking, kijken neo- institutionele economen primair naar het proces van marktwerking. Het functio- neren van het marktmechanisme kan worden gehinderd of belemmerd door allerlei oorzaken die hoge transactiekosten doen ontstaan. Hoge transactiekosten kunnen partijen afhouden van transacties en hen ertoe brengen om de markt te mijden23. Specifieke governancestructuren kunnen bijdragen aan het verminderen van barri- ères en het verlagen van transactiekosten. Dergelijke structuren leveren informatie op en bieden zekerheden die de risico’s die marktpartijen ervaren doen afnemen. Als gevolg daarvan neemt de bereidheid om tot transacties te komen toe.
Alexander beschouwde ruimtelijke ordening als een onderdeel van gover- nancestructuren die het functioneren van vastgoedmarkten kunnen ondersteunen24. 22 De totale hoeveelheid bruikbare ruimte kan wel worden vergroot; voorbeelden zijn het winnen van land op water of technische ingrepen, zoals irrigatie, die verbouw van gewassen mogelijk maken.
23 Voorbeelden van het mijden van de markt zijn het integreren van activiteiten in de eigen organisaties of het verhandelen van goederen en diensten binnen bekende netwerken zoals familie.
Hij maakte het onderscheid naar land use planning (planvorming)25 en develop- ment control (regulering van ontwikkelrechten). In beide fasen kunnen private en publieke governancestructuren aan de orde zijn die zekerheden bieden aan partijen in de vastgoedmarkt. Planvorming kan onderbouwde en beredeneerde plannen op- leveren die belangrijke informatie bevatten over de verwachte ruimtevraag, het te ontwikkelen ruimteaanbod en de kwaliteit van specifieke locaties. Plannen kun- nen een ruimtelijke ontwikkelingsrichting weergeven en resulteren in het formeel bestemmen van locaties. Planvorming kan een publieke activiteit zijn, maar ook een private of een gezamenlijke publiek-private activiteit.
Het is van belang dat aan dergelijke plannen ook enige zekerheid kan worden ontleend. Vertrouwen in de beleidshandhaving, beleidsuitvoering en planrealisatie kan worden versterkt door de overtuigingskracht van het plan zelf, door wet- en regelgeving en door het commitment van de overheid. Dat laatste kan bijvoorbeeld blijken uit investeringen in collectieve goederen, zoals de aanleg van infrastruc- tuur die de overheid voor haar rekening neemt. De meeste zekerheid ontstaat door een juridisch bindend (overheids)plan, maar volledige zekerheid staat op gespan- nen voet met de gewenste flexibiliteit om te kunnen reageren op veranderingen in de samenleving.