Definiëring en modellering in het licht van de onderzoeksvraag

De hiervoor weergegeven beschouwingen bieden een adequate omschrijving van ruimtelijke ordening als een beleidsactiviteit van de overheid. Op basis van de vraagstelling van dit onderzoek is er de behoefte om een aantal accenten te leggen: het gaat in dit onderzoek om de formulering en implementatie van nationale pla- nologische beleidsvoering en om de (al dan niet bedoelde en gewenste) gevolgen daarvan voor het functioneren van vastgoedmarkten. De term beleidsvoering zal worden gebruikt om het geheel van beleidsvorming en beleidsimplementatie aan te duiden. Daar worden twee bijvoeglijke naamwoorden aan toegevoegd: het gaat om nationale planologische beleidsvoering. Nationale planologische beleidsvoe- ring verwijst naar de beleidsvorming en beleidsimplementatie door de rijksover- heid op het gebied van de ruimtelijke ordening.

40 Buitelaar & Bregman (2016). 41 Ball (1998).

Vanuit de onderzoeksvraag is een definitie gewenst die verbinding maakt tussen planologische beleidsvoering en vastgoedmarkten. Die is te vinden bij onder meer Alexander. Hij stelde met een verwijzing naar Lai42_{: public land use planning and}

development control can be defined as government delineation and/or restrictions of rights over land within certain spatial confines. In deze omschrijving wordt

‘land use planning’ aangevuld met ‘development control’ en wordt de regulering van rechten van grondgebruik benoemd. Langs deze lijnen is planologische be- leidsvoering als overheidsactiviteit een substantieel element in de institutionele omgeving van vastgoedmarkten. Het informatieve gehalte van planologische be- leidsvoering is in vastgoedmarkten van strategische waarde. Het bestemmen van grond biedt zekerheden die de waardeontwikkeling van het vastgoed beïnvloeden. Het toekennen en beperken van ontwikkelrechten (development control) bepaalt de investeringsmogelijkheden.

Nationale planologische beleidsvoering wordt in dit onderzoek gedefinieerd als

de formulering en implementatie van planologisch beleid van de rijksoverheid, gericht op het bewerkstelligen van bepaalde maatschappelijke doelen. Het kan leiden tot de (onderbouwde) regulering van het grondgebruik en de toekenning van ontwikkelrechten. Nationale planologische beleidsvoering geeft fundament

aan de waardeontwikkeling van vastgoed. Het planologisch instrumentarium dat beschikbaar is voor beleidsvoering, is eerder omschreven als

- informatieve en tot ontwikkeling uitnodigende plannen;

- regulering van het grondgebruik, het grondaanbod en de grondprijs;

- de planologische toetsing van en vergunningverlening voor de realisatie van ruimtelijke initiatieven.

Het planologisch instrumentarium kan worden omschreven op een wijze die de gevolgen weergeeft voor het functioneren van vastgoedmarkten. De typologie van Adams, Watkins en White43 _{deelt het planologisch instrumentarium in naar} beoogde effecten op - gevolgen voor - de investeringscontext van marktactoren. Deze beoogde effecten worden omschreven als:

- market shaping: het inhoudelijk verduidelijken van de context waarin investe- ringsbeslissingen worden genomen;

- market regulation: het definiëren van voorwaarden waar investeringsbeslissin- gen aan moeten voldoen;

- stimulation: het (positief) beïnvloeden van de investeringsbeslissing;

- capacity buiding: het versterken van strategische afwegingen rondom investe- ringsbeslissingen om tot de optimale keuze te komen.

42 Alexander (2001): Alexander verwees naar Lai (1994) Letterlijk schreef Lai (p. 77): Zoning is broadly understood in this paper to be government delineation and/or

restrictions of rights over land within certain spatial confines.

Figuur 4.3: Planning tools en beoogde effecten op de investeringscontext

Table 4.1 Planning tool types.

Intended/characteristic market affect Typical sub-types Typical example

Shaping

(e.g. shaping the decision environment

or context) • Development plans (e.g. public infra-structure investment plans) • Transport infrastructure investment plans • Regulatory plans (e.g. statutory plans/

policies/strategies) • National planning policy and develop-ment plans

• Indicative plans (e.g. non-statutory

plans/policies/strategies and advice) • Establishing spatial vision for area

Regulation

(e.g. defining the parameters of the deci-

sion environment) • State (or third party) regulation • Planning/development controls

• Contractual (or bi-lateral) regulation • Restrictive covenants attached to land transfers

Stimulation

(e.g. restructuring the contours of the

decision environment) • Indirect/fiscal measures • Subsidies (tax breaks) to encourage more of desired activities (e.g. derelict land reclamation grants) and/or taxes to discourage certain activities (e.g. tax on greenfield development)

• Direct state action • Compulsory acquisition of land

• Joint ventures

Capacity building

(e.g. developing actor’s ability to identify and/or develop more effective/ desirable strategies)

• Actor-network relationships • Arenas for interaction/networking

• Social capital • Partnerships/partnering arrangements

• Cultural perspectives • Thinking ‘outside the box’

De in paragraaf 4.3 weergegeven economische argumentatie voor planologische beleidsvoering is interessant omdat deze een theoretische verbinding legt met vastgoedmarkten. De welvaartseconomische en de neo-institutionele invalshoe- ken geven een fundament aan interventies van de overheid in vastgoedmarkten en benoemen de potentiële effecten daarvan. De verbinding is ook zichtbaar in de wijze waarop het object van nationale planologische beleidsvoering is ge- definieerd. Dat komt ten dele overeen met het object van vastgoedinvesteerders: planologische beleidsvoering en vastgoedmarkten delen de belangstelling voor ruimtelijke vraagstukken44_{. Beide zijn geïnteresseerd in de ruimtevraag en gericht} op de locaties waar aanbodontwikkeling kan ontstaan om die ruimtevraag te be- dienen. De planoloog wordt daarbij geleid door maatschappelijke doelen en de vast goedinvesteerder door rendementsafwegingen. Ze delen het object, maar ze handelen vanuit verschillende motieven.

De vastgoedinvesteerder ervaart investeringsdruk en heeft te maken met onzeker- heden over investeringsmogelijkheden en rendementsverwachtingen. Dergelijke onzekerheden kunnen belemmerend werken voor het aangaan van transacties en 44 Waarbij de beschouwing van de ruimtevraag en de afweging van ruimteclaims van planologische beleidsvoering uiteraard breder is dan alleen vastgoed. Voor zover de ruimtevraag vastgoed betreft, richten de planologische beleidsvoerder en de vast- goedinvesteerder zich op hetzelfde object.

hoge kosten veroorzaken. De investeerder is gebaat bij informatie over locaties waar - binnen de lijnen van planologische beleidsvoering - aanbodontwikkeling mogelijk is. Waar ‘beleidsmatig gewenst’ en ‘markttechnisch haalbaar’ samen- komen, neemt de kans op het tot stand komen van vastgoedinvesteringen toe en komt bovendien de realisatie van beleidsdoelen dichterbij. Als op die locaties de markttechnische haalbaarheid tekort schiet, zal de vastgoedinvesteerder zoeken naar andere mogelijkheden om te investeren en het benodigde rendement te reali- seren. Mogelijk leidt dat tot planologisch niet beoogde en ongewenste gevolgen. De samenloop van ‘beleidsmatig gewenst’ en ‘markttechnisch haalbaar’ betekent niet dat planologische beleidsvoering volledig mee moet gaan met de marktvraag naar vastgoed. Er zijn immers meerdere belangen en ruimteclaims af te wegen. Het marktmechanisme kan bovendien op meerdere manieren falen en corrigerende overheidsinterventies noodzakelijk maken. De vraag in welke mate het mogelijk is om tegen de structurele, ruimtevraag veroorzakende maatschappelijke ontwik- kelingen in te gaan, is echter wel relevant. Er is een fundamenteel onderscheid te maken tussen ‘met de markt mee’ of ‘tegen de markt in’ planologisch beleid willen voeren45_{. Het eerste zal beduidend eenvoudiger zijn dan het tweede. Er is} ook een fundamenteel onderscheid te maken tussen marktfalen (waar corrigerende interventies zinvol kunnen zijn) of een marktkloof (waar geen renderende investe- ringen mogelijk zijn)46_{. Mede daarom is het van belang om zicht te krijgen op de} verbinding van nationale planologische beleidsvoering met het functioneren van vastgoedmarkten.

4.7 Conclusies - beantwoording van deelvraag 3

De vraagstelling in dit hoofdstuk betrof de definiëring, modellering en kenmerken van nationale planologische beleidsvoering. Nationale planologische beleidsvoe- ring is gedefinieerd als de formulering en implementatie van planologisch beleid van de rijksoverheid, gericht op het bereiken van bepaalde maatschappelijke doe- len. Het kan leiden tot de (onderbouwde) regulering van het grondgebruik en de toekenning van ontwikkelrechten. In deze definitie is de beleidsactiviteit van de overheid te herkennen en de notie dat planologische beleidsvoering gevolgen kan hebben voor het functioneren van vastgoedmarkten.

Economische modellering van markten levert argumenten op voor planologische beleidsvoering. Een falend of een moeizaam functionerend marktmechanisme wordt zichtbaar in marktuitkomsten. Externe effecten krijgen dan onvoldoende vertaling in de prijsstelling, de markt voorziet niet in collectieve goederen of de marktuitkomsten worden onrechtvaardig gevonden. In deze situaties kan de overheid besluiten tot de beleidsmatige correcties. Een moeizaam functionerend marktmechanisme kan samenhangen met gebrekkige informatie, onzekerheden en hoge transactiekosten. Institutionele kaders in de vorm van wet- en regelgeving, 45 Jones (2014).

bilaterale afspraken of tradities, kunnen de belemmeringen voor marktwerking reduceren. Deze beide economische invalshoeken - de welvaartseconomische en de neo-institutionele - bieden de overheid argumenten voor planologische beleids- voering die met het functioneren van vastgoedmarkten te maken hebben: in de uitkomsten of de processen van vastgoedmarkten kunnen aanleidingen te vinden zijn voor planologische beleidsvoering. Er is een causaal verband tussen beide on- derzoekseenheden, zij het dat dat een andere ‘richting’ heeft dan de vraagstelling van het onderzoek aangeeft.

Er is gewezen op de gedeelde belangstelling van de planologische beleidsvoerder en de vastgoedinvesteerder voor ruimtelijke vraagstukken: beiden verkennen de vraag naar ruimte en de locaties waar aanbodontwikkeling kan ontstaan. Daar- bij wordt de beleidsvoerder geleid door maatschappelijke doelen en de vastgoe- dinvesteerder door bedrijfseconomische doelen. Waar beleidsmatig gewenst en markttechnisch haalbaar bij elkaar komen, neemt de kans toe dat vastgoedinves- teringen tot stand komen en dat beleidsdoelen worden gerealiseerd. De beleids- voerder kan goede argumenten hebben om niet met de marktvraag mee te gaan; kennis van de mogelijkheden en de consequenties van ‘tegen de markt in gaan’, zijn daarbij van belang.

Planologisch beleid is facetbeleid dat baat heeft bij een goede afstemming op de doelen en het instrumentarium van relevante beleidssectoren. Het specifieke pla- nologische instrumentarium dat de beleidsvoerder ter beschikking heeft, bestaat uit ruimtelijke plannen, de regulering van grondgebruik, grondaanbod en grond- prijs en de vergunningverlening voor ontwikkelinitiatieven. De (beoogde) effecten daarvan op de investeringscontext van vastgoedmarkten zijn door Adams, Watkins en White beschreven als informatief, regulerend, stimulerend en versterkend voor de kwaliteit van besluitvorming (capacity building)47_.

Relevante kenmerken van de ruimtelijke ordening van een land hangen samen met de duurzame normen, waarden en ideeën die samenlevingen kenmerken en van elkaar onderscheiden. Landen verschillen dan ook in de wijze waarop zij hun ruimtelijke ordening vormgeven en invullen, in het planningsysteem en in plano- logische beleidsvoering. Sinds eind jaren ’90 is een toenemende belangstelling zichtbaar voor deze verschillen.