Het Nederlandse planningsysteem, 1960-
6.11 Crisis en Herstelwet, 2010 (Kamerstukken 32127) 1 Aanleiding
De financieel-economische crisis die in het najaar van 2008 uitbrak, bracht het kabinet-Balkenende IV in maart 2009 tot een aanvullend beleidsakkoord, met de titel Werken aan Toekomst. Het Kabinet constateerde dat er veel grote maatschap- pelijke opgaven waren, zoals duurzame energievoorziening, bereikbaarheid, de klimaatbestendige inrichting van ons land en voldoende kwalitatief goede wo- ningen en bedrijfslocaties. Men wilde de aanpak van deze opgaven bevorderen en op die manier bijdragen aan werkgelegenheid en aan duurzame economische structuurversterking. Er werd een Crisis- en Herstelwet aangekondigd om te ko- men tot versnelling en vereenvoudiging van planprocedures voor grote bouwpro- jecten en infrastructurele werken. Onder leiding van de minister- president had een groot aantal bewindspersonen twee inventarisaties uitgevoerd: ze hadden gezocht naar projecten met een significant effect op de werkgelegenheid en ze hadden per rechtsgebied gekeken naar wetten met versnellingsmogelijkheden.
Er resulteerde een wetsvoorstel met een aantal tijdelijke maatregelen en een aantal structurele wijzigingen van wetten. Men streefde naar de inwerkingtreding per 1 januari 2010 van een tijdelijke wet die van kracht zou zijn tot 1 januari 2014. Op 15 september 2009 werd het wetsvoorstel aangeboden aan de Tweede Kamer. Op 18 november 2009 werd het nagenoeg ongewijzigd aanvaard. Op 7 december 2009 werd een Novelle ingediend87 waarin de wijziging van art. 5.10 eerste lid werd geregeld. Dat was noodzakelijk omdat de ingangsdatum van 1 januari 2009 niet gehaald werd. Op 16 maart 2010 werden wet en novelle door de Eerste Kamer aanvaard. De Crisis- en Herstelwet was een tijdelijke wet met een looptijd tot 1 januari 2014. In 2014 werd de wet permanent gemaakt.
6.11.2 Essentie
Het wetsvoorstel bestond uit vijf hoofdstukken en drie bijlagen. Bijlage I beschreef zeven categorieën van projecten en bijlage II benoemde 58 specifieke projecten die waren geselecteerd op basis van de volgende criteria: er moest sprake zijn van 1) een urgent ruimtelijk project, dat 2) bijdroeg aan werkgelegenheid, duurzaam- heid en/of versterking van de economische structuur, waarvan 3) de uitvoering 85 Kamerstukken II 2007/08, 30844, 15, 16.
86 Kamerstukken II 2007/08 30844, 12. 87 Kamerstukken I 2009/10, 32254.
voor 2014 moest kunnen starten en waarvan 4) de financiering geen probleem mocht zijn.
In hoofdstuk 1 waren bijzondere bepalingen opgenomen die primair een procedu- rele versnelling beoogden. Er werden tijdelijke (bestuursrechtelijke) procedures geïntroduceerd voor de categorieën van projecten in bijlage I en de specifieke projecten in bijlage II. Het betrof onder meer de introductie van het relativiteits- vereiste (art. 1.9 CHW). Dat verhinderde dat in de beroepsfase een project kon stranden als sprake was van schending van een rechtsregel die geen nadeel bete- kende voor de appellant. Ook werden de beroepsmogelijkheden tussen overheden onderling beperkt en werden maatregelen aangekondigd om beroepsprocedures te versnellen. Er was sprake van bijzondere bepalingen in de milieueffectrapportage die alleen van toepassing waren op de in bijlage II opgenomen specifieke projec- ten. Er was de brede introductie van de Lex Silencio Positivo die van toepassing was op alle in bijlage 3 genoemde wettelijke bepalingen; het niet (tijdig) beslissen op vergunningaanvragen betekende een verstrekking van rechtswege.
Hoofdstuk 2 gaf een aantal tijdelijke bijzondere voorzieningen die deels betrek- king hadden op duurzame economische versterking en deels op bijzondere cri- sismaatregelen. Het begrip Ontwikkelingsgebieden werd geïntroduceerd voor gebieden waarin het versterken van een duurzame ruimtelijk-economische ont- wikkeling centraal stond. Ze werden bij wijze van experiment voor de duur van ten hoogste tien jaar aangewezen. Er moest een gebiedsontwikkelingsplan wor- den opgesteld. Er golden bijzondere voorzieningen voor innovatie, radarzonering en energiebesparende maatregelen in huurwoningen. De tijdelijke verhuur van te koop staande woningen en de versnelde uitvoering van middelgrote woningbouw- projecten werd mogelijk gemaakt.
Hoofdstuk 3 omvatte de structurele wijzigingen in 21 wetten, waaronder de Wro, de invoeringswet WABO (zodra die van kracht werd) en de Onteigeningswet. Hoofdstuk 4 gaf de wijzigingen weer in lagere regelgeving en hoofdstuk 5 gaf de overgangs- en slotbepalingen. Het voorstel van wet regelde in de Onteigeningswet onder meer de ontkoppeling van de ruimtelijke procedure en onteigening. Zo kon niet de ene procedure de andere blokkeren of vertragen. Ook werd voor de catego- rie IV onteigeningen (bestemmingsplanonteigeningen) het feitelijke onteigenings- besluit verplaatst van de gemeenteraad naar de Kroon.
6.11.3 Parlementaire discussie
Beide kamers hadden grote waardering voor de snelheid waarmee onder leiding van de minister- president het wetsvoorstel tot stand was gekomen, maar de leden waren ook buitengewoon kritisch. In de Tweede Kamer werd een zeer groot aantal amendementen ingediend. Toen de teller rond 70 amendementen stond, schreef de minister-president een brief aan de Tweede Kamer88. Alle amendementen pas- 88 Kamerstukken II 2009/10, 32127, 84.
seerden daarin in de revue. Van twee amendementen vond de regering dat ze het beleid ondersteunden. Vijf amendementen werden aan het oordeel van de Kamer overgelaten en alle andere amendementen werden ontraden. Nadien volgden nog eens ongeveer 60 deels gewijzigde amendementen en een groot aantal moties. Een groot aantal leden van de Tweede Kamer wees erop dat de wet vooral juri- dische procedures beoogde te bekorten. Uit diverse onderzoeken en ook uit het advies Sneller en Beter van de Commissie Elverding bleek echter dat vertragingen overwegend van bestuurlijk-organisatorische aard waren89. De Raad van State had dat ook opgemerkt en mede daarom geadviseerd om de maatregelen te herover- wegen. De regering erkende dat er ook bestuurlijke knelpunten waren maar hield het wetsvoorstel in stand.
In de Tweede Kamer was er veel discussie over de status van het gebiedsontwik- kelingsplan. Dat leidde in een Nota van Wijziging90 tot de verbinding met het bestemmingsplan: het gebiedsontwikkelingsplan was of werd onderdeel van een (gewijzigd) bestemmingsplan. Een andere belangrijke discussie ging over wijzi- gingen in de Onteigeningswet. Met name in de Eerste Kamer liep de discussie over de beoogde ontkoppeling van de onteigeningsprocedure en de planologische procedure hoog op. Men verzocht het kabinet tevergeefs om de wijziging van de Onteigeningswet uit het wetsvoorstel te halen. Het compromis werd gevonden in de mogelijkheid die de Kroon had om voorwaarden te stellen aan de onteigening. De voorwaarde kon bijvoorbeeld zijn dat sprake was van een vastgesteld bestem- mingsplan. De Raad van State die de Kroon adviseerde over onteigening, kon op de koppeling toezien.
De lijsten in bijlagen I en II gaven aanleiding tot voorstellen om projecten toe te voegen of juist te verwijderen. De lijst in bijlage II startte met 58 specifieke pro- jecten en was ten tijde van de behandeling in de Eerste Kamer gegroeid naar 70 projecten.