Het Nederlandse planningsysteem, 1960-
6.13 Omgevingswet 2016 (Kamerstukken 33962) 1 Aanleiding
Sinds 2012 wordt gewerkt aan de integrale vernieuwing van het Omgevingsrecht. Op 18 juni 2014 werd het wetsvoorstel Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) aan de Tweede Kamer gestuurd. In juli 2015 heeft de Tweede Kamer met het wetsvoorstel ingestemd en in april 2016 de Eerste Kamer. Vervolgens werden in vier Algemene Maatregelen van Bestuur de normstellingen vastgelegd: Omgevingsbesluit, Besluit Kwaliteit Leefomge- ving, Besluit Activiteiten Leefomgeving en Besluit Bouwwerken Leefomgeving. De Omgevingswet integreert de gebiedsgerichte onderdelen van een groot aantal wetten in een samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures. De vigerende wetgeving sloot volgens de regering niet meer goed aan op actuele en toekomstige ontwikkelingen. De wet was onvoldoende gericht op duurzame ontwikkeling, regionale verschillen, de behoefte aan maatwerk in projecten en het belang van vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden. Het vigerende omgevingsrecht is te versnipperd en niet overzichtelijk genoeg. Er zijn veel ver- 91 Kamerstukken II 2012/13, 33135, 7.
151 schillende wetten met elk hun eigen procedures, planvorming en regelgeving. Er werden vier verbeterdoelen genoemd ten opzichte van de huidige wetgeving:
- Grotere inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak.
- Een samenhangende benadering in beleid, besluitvorming en regelgeving. - Vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte.
- Versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten. 6.13.2 Essentie
De Omgevingswet weerspiegelt volgens de Memorie van Toelichting een paradig- mawisseling: van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende be- nadering naar een beleidscyclus waarin de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling. Figuur 6.1 geeft de beleidscyclus en de beleidsinstrumenten weer93.
Figuur 6.1: Beleidscyclus en instrumenten van de Omgevingswet Tabel 1: Typering van de instrumenten van de Omgevingswet.
Beleidsontwikkeling Beleidsdoorwerking Algemene regels Toestemming
omgevingsvisie*
programma* omgevingswaarde instructieregel instructie beoordelingsregel voor vergunning- aanvraag* omgevingsplan* algemene regels in de waterschapsver- ordening* algemene regels in de omgevingsveror- dening* algemene rijksre- gels* omgevingsvergun- ning* projectbesluit*
Het wetsvoorstel kent zes kerninstrumenten:
– de omgevingsvisie, een samenhangend strategisch plan over de fysieke leefomgeving;
– het programma, een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen* die dienen om omgevingswaarden of doelen in de fysieke leefomge- ving te bereiken en daaraan te blijven voldoen;
– decentrale regelgeving, te weten het omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening van het waterschap en de omgevingsver- ordening van de provincie, waarin het decentraal bestuur gebiedsdek- kend de algemene regels en vergunningplichten vastlegt;
– algemene rijksregels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving; – de omgevingsvergunning, waarmee een initiatiefnemer via één
aanvraag bij één loket toestemming kan verkrijgen voor het geheel van door hem gewenste activiteiten;
– het projectbesluit, een generieke regeling voor besluitvorming over projecten met een publiek belang volgens de «sneller en beter»- aanpak*.
Naast deze kerninstrumenten omvat het wetsvoorstel ondersteunende instrumenten die nodig zijn om besluiten te nemen en te effectueren, zoals procedurebepalingen en regelingen voor toezicht en handhaving.
Vervolgproces
Het wetsvoorstel is een belangrijke eerste stap; het is richtinggevend voor het vervolgproces van een stelselherziening van het Omgevingsrecht. Het biedt een bestendige structuur voor de omgevingswetgeving. Enkele onderdelen van het omgevingsrecht worden apart aangepakt en door middel van afzonderlijke wetsvoorstellen ingebouwd in de Omgevingswet (bodem, geluid, grondeigendom, natuur, wegbeheer en de delen van de milieuregelgeving die gericht zijn op niet-plaatsgebonden* handelingen). Voorzien is dat de Omgevingswet uiteindelijk in de plaats komt van: – 26 wetten, te weten de Belemmeringenwet Privaatrecht, de Crisis- en
herstelwet, de interim-wet stad-en-milieubenadering, de onteigenings- wet, de Ontgrondingenwet, de Planwet verkeer en vervoer, de
Spoedwet wegverbreding, de Tracéwet, de Waterstaatswet 1900, de Waterwet, de Wegenwet, de Wet algemene bepalingen omgevings- recht, de Wet ammoniak en veehouderij, de Wet beheer rijkswater- staatswerken, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet geurhinder en veehouderij, de Wet herverdeling wegenbeheer, de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, de Wet inrichting landelijk gebied, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet natuurbescherming, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Wrakkenwet; – delen van de Monumentenwet 1988 en de Woningwet;
– bepalingen uit wetgeving voor energie, mijnbouw, luchtvaart en spoorwegen die een rol spelen bij besluiten over ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.
De Omgevingswet sluit volgens de memorie van toelichting aan bij art. 21 van de Grondwet, waarin de zorgtaak van de overheid op het gebied van de bewoon- baarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu wor- den vastgelegd. Bij de nadere uitwerking van de taken en bevoegdheden over be- stuursorganen is het subsidiariteitsbeginsel een belangrijk uitgangspunt. De (he- dendaagse) uitleg daarvan is dat facultatieve bevoegdheden van Rijk of provincie alleen kunnen worden uitgeoefend met het oog op een nationaal of provinciaal belang dat niet op doelmatige of doeltreffende wijze kan worden behartigd door het gemeentebestuur. Daarnaast kan het inzetten van de facultatieve bevoegdhe- den aan de orde zijn ten behoeve van de naleving van internationaal-rechtelijke verplichtingen.
De Omgevingswet biedt zes kerninstrumenten en enkele ondersteunende instru- menten. De zes kerninstrumenten zijn de volgende:
- Omgevingsvisie:
De omgevingsvisie is een politiek-bestuurlijk instrument dat alleen het vaststel- lende bestuursorgaan bindt. De omgevingsvisie bevat een integrale langetermijn- visie van het bestuursorgaan op de noodzakelijke en gewenste ontwikkelingen in het bestuursgebied. De omgevingsvisie is verplicht voor rijk en provincies; ge- meenten mogen een omgevingsvisie formuleren.
- Programma:
Het programma bevat maatregelen ten behoeve van bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling. Het programma kan een sectoraal of gebiedsgericht karakter hebben. Voor enkele onderwerpen zijn programma’s verplicht, bijvoorbeeld van- wege de implementatie van EU-richtlijnen.
- Decentrale regelgeving:
Het uitgangspunt is dat decentrale overheden hun regels onderbrengen in een ge- biedsdekkende regeling. Voor de gemeente is dat het omgevingsplan, voor het Waterschap een waterschapsverordening en voor de provincie de omgevingsver- ordening. Deze documenten kunnen functie- en locatiespecifieke regels bevatten die rechtstreeks gericht zijn op burgers en bedrijven.
- Algemene rijksregels:
De algemene rijksregels over activiteiten worden voorzien van flexibiliteitsbepa- lingen en maatwerkvoorschriften.
- Omgevingsvergunning:
De omgevingsvergunning voor activiteiten of projecten biedt de mogelijkheid van een toetsing vooraf aan de fysieke leefomgeving.
- Projectbesluit:
Het projectbesluit vervangt het inpassingsplan, het tracébesluit en het projectplan, inclusief een aantal coördinatieregelingen. Er wordt niet voorzien in de moge- lijkheid van een projectbesluit op gemeentelijk niveau. In plaats daarvan is er de procedure om te komen tot een snelle aanpassing van een omgevingsplan indien projecten van publiek belang daartoe noodzaken
De Omgevingswet biedt een aantal flexibiliteitsbepalingen die bestuurlijke af- wegingsruimte bieden. Er is ruimte in de regels die in de vier AMvB’s zijn op- genomen, er is gebiedsgericht maatwerk mogelijk in decentrale regelgeving en individueel maatwerk bij beschikking. Daarnaast is een experimenteerartikel op- genomen. Het streven is om de Omgevingswet in 2019 in werking te laten treden.
6.14 Conclusies - beantwoording van deelvraag 4
De vraagstelling in dit hoofdstuk betrof de relevante kenmerken van het plan- ningsysteem. In de bestuurlijke verhoudingen viel het belang van subsidiariteit op. Dat heeft medio jaren ’60 geleid tot een gedecentraliseerd planstelsel waarin het zwaartepunt van de macht werd neergelegd bij gemeenten. Problemen met de doorwerking van nationale planologische beleidsvoering hebben geleid tot uit- breiding van het (interventie-)instrumentarium van provincies en rijksoverheid. Hierin was een trend naar centralisatie zichtbaar. De andere trend betrof die van de toenemende behoefte aan en mogelijkheden voor projectbeleidsvoering, waar- door een projectstelsel is ontstaan naast het planstelsel. Deze punten worden nader toegelicht.
Bestuurlijke verhoudingen - zwaartepunt van de macht
De overheidstaak op het gebied van ruimtelijke ordening in Nederland werd be- gin jaren ’60 omschreven als leiding geven aan de belangenstrijd om de schaarse grond en zorg dragen voor zodanige bevoegdheden dat een voor de samenleving zo gunstig mogelijk evenwicht wordt bewerkstelligd94. Deze bevoegdheden wer- den in de jaren ’60 geregeld in zelfstandige regelgeving. Elke overheidslaag kreeg een eigen taak en rol in het planningsysteem van de WRO 1965, met bevoegdhe- den en eigen instrumentarium. Het bindend vastleggen van bestemmingen vond plaats op het lokale niveau. De provincie kon een streekplan vaststellen. De rijks- overheid kreeg als taak het uitvoeren van onderzoek en planstudies ten behoeve van het algemene planologische beleid; daarnaast waren interdepartementale co- ordinatie en overleg een rijkstaak.
De verhoudingen tussen overheden werden beschreven in termen van informeren, overleg, afstemmen, goedkeuring en toezicht. In de horizontale lijn werden in de jaren ’70 de principes van gelijkwaardigheid en tweesporigheid geïntroduceerd ten behoeve van de afstemming tussen ruimtelijk facetbeleid en ruimtelijk rele- vant sectorbeleid. Vanaf de WRO 1985 ontstond voor overheden een bindende werking van de zogenoemde beslissingen van wezenlijk belang (vanaf 1993: con- crete beleidsbeslissingen) die op basis van de pkb-procedure werden vastgesteld. De horizontale coördinatie heeft een voorlopig eindpunt gekregen in de Omge- vingswet, die meerdere velden van het omgevingsbeleid integreert.
In de verticale lijn waren subsidiariteit en decentralisatie de leidende principes, die ook steeds werden bevestigd. Het zwaartepunt lag bij het gemeentelijke bestem- mingsplan. Er was een ‘hoger gezag’, dat toezicht hield op de lagere overheid. Er was met name een toezichtsrol voor de provincie, die op basis van het streekplan 94 Deze overheidstaak is bij de wijziging van 1983 in Hoofdstuk 1 van de Grondwet terecht gekomen. In art. 21 van de Grondwet is vastgelegd dat de overheid verant- woordelijk is voor de bewoonbaarheid van het land en bescherming en verbetering van de leefomgeving.
een aanwijzing kon geven aan gemeenten met betrekking tot de inhoud van een bestemmingsplan. De rijksoverheid kon - via de provincie en het streekplan - op getrapte wijze een aanwijzing geven. Bovendien werd de landelijk werkende en provinciaal georganiseerde rijksinspectie voor de ruimtelijke ordening ingevoerd. Dit sterk gedecentraliseerde stelsel dat in 1965 van kracht werd, kwam al begin jaren ‘70 onder druk te staan95. Centralisatie is een rode draad in de wijzigingen en herzieningen van het planningsysteem die sindsdien hebben plaatsgevonden. Waar de rijksoverheid bevoegdheden naar zich toetrok of extra interventiemo- gelijkheden kreeg, ging het tot 2008 steeds om de noodzakelijke ‘stok achter de deur’ of om het ‘sluitstuk’ in de regelgeving, alleen in te zetten als andere zaken faalden. De wetsgeschiedenis liet zien dat de interventiemogelijkheden in de prak- tijk weinig werden benut. In 2008 kreeg het principe van subsidiariteit een wat andere invulling. Er was niet meer de vanzelfsprekendheid dat ‘alle desiderata op planologisch gebied’ konden worden gerealiseerd op het lokale bestuursniveau, in het gemeentelijke bestemmingsplan. In 2008 werd de formulering dat ‘het meest geschikte bestuursorgaan’ de bevoegdheden diende te hebben die pasten bij de verantwoordelijkheden. Het ging ook niet meer om interventiemogelijkheden van- uit de toezichtsrol van provincie en rijksoverheid, maar om het nemen van verant- woordelijkheid voor bovenlokale belangen.
De WRO 1965 legde het zwaartepunt op het lokale bestuursniveau, bij gemeen- ten. De beschreven toename van interventiemogelijkheden en de uitbreiding van planologisch instrumentarium voor provincies en rijksoverheid heeft dit lokale zwaartepunt beïnvloed en verschoven. Formeel kunnen deze overheden daar met een beroep op bovenlokale belangen gebruik van maken. De wetsgeschiedenis gaf de indruk dat daarmee met terughoudendheid is omgegaan.
Doorwerking van nationale planologische beleidsvoering
In de WRO 1965 werd een planstelsel geïntroduceerd met een onderscheid naar program en voorschrift. Streekplan en structuurplan hadden de status van een pro- gram. Alleen het bestemmingsplan had het karakter van een voorschrift. In het kader van de handhaving werd het bestemmingsplan verplicht gesteld voor het ge- hele gemeentelijke buitengebied. Het gaf een ‘toelaatbare bouwregulering’ weer, die de basis was voor het toetsen van bouwinitiatieven en de afgifte van bouwver- gunningen. Daar sprak de voorkeur uit voor de integrale planologische afweging van ruimteclaims. In de Memorie van Toelichting bij de WRO 1965 werd dit nog eens benadrukt door erop te wijzen dat het vaststellen van incidentele bestem- mingen op verzoek van de grondeigenaar ‘planologisch hoogst bedenkelijk’ was. Het streekplan had een programfunctie en was tevens de juridische grondslag voor het gebruiken van het instrument van de aanwijzing. Voor de rijksoverheid was 95 Toen begon de aangekondigde wijziging van de WRO 1965 die ca 15 jaar in beslag
geen planfiguur benoemd. De ambitie van een nationaal plan was verdwenen. Op basis van de parlementaire discussie over de WRO 1965 werd de mogelijkheid toegevoegd om facetplannen te maken. Het planstelsel heeft in de achterliggende decennia niet ter discussie gestaan. Wel werden planfiguren toegevoegd. In de jaren ’70 ontstonden structuurschetsen (hoofdlijnen voor het nationaal ruimtelijk beleid) en structuurschema’s (ruimtelijk relevant sectorbeleid). In 2008 werden in- passingsplannen geïntroduceerd als bestemmingsinstrumentarium voor provincie en gemeente. Er zijn ook planfiguren verdwenen (streekplan).
Het planstelsel moest niet tot starheid leiden. Daarom had - in afwijking van de toen vigerende tijdelijke wetgeving en van het advies van de commissie Van den Bergh - alleen het bestemmingsplan de status van voorschrift gekregen. Er werd aangedrongen op een zekere terughoudendheid bij het vastleggen van bestemmin- gen. Gemeenten moesten niet nodeloos beperkingen opleggen, te gedetailleerd te werk gaan of te zeer op langetermijnprognoses afgaan. Ook was er voorzien in bepalingen om te kunnen afwijken van het bestemmingsplan, te komen tot na- dere uitwerkingen of te anticiperen op een bestemmingsplanwijziging. Ondanks deze intenties bleken echter toch de nadelen van tijdrovende procedures, rigiditeit en moeizame actualiteit. Ze hebben geleid tot de parallelle ontwikkeling van een projectstelsel ten behoeve van besluitvorming over een specifiek project. Die ont- wikkeling is begonnen in het ruimtelijk relevante sectorbeleid (Tracéwet, diverse projectwetten) en heeft vervolgens geleid tot wijzigingen van de WRO en Wro. Ook in de nieuwe Omgevingswet is sprake van een planstelsel en projectbesluiten. Samenvattend komen als belangrijke kenmerken van het planningsysteem naar voren:
- het gedecentraliseerde planstelsel;
- het zwaartepunt van de macht dat bij gemeenten is gelegd vanwege de zwaar- wegende principes van subsidiariteit en decentralisatie
- de verhoudingen tussen overheden die werden beschreven als informeren, overleggen, afstemmen. Tevens waren goedkeuring en toezicht geregeld en (getrapte) interventiemogelijkheden van het hogere gezag in de besluitvor- ming van de lagere overheid.
In de ontwikkeling van het planstelsel zijn vervolgens met name zichtbaar: - uitbreiding van het instrumentarium van provincie en rijksoverheid vanwege
doorwerkingsproblemen.
- meer mogelijkheden voor projectbesluitvorming vanwege de behoefte aan flexibiliteit.