Het Nederlandse planningsysteem, 1960-
6.9 Grondexploitatiewet, 2008 (Kamerstukken 30218) 1 Aanleiding
Na het verschijnen van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra in 1990 kwam het steeds vaker voor dat private partijen - vooral vastgoedontwikkelaars en bouwondernemers - gronden verwierven op stedelijke uitbreidingslocaties om hun toekomstige omzetten veilig te stellen. Waar de gemeente geen grondeigenaar was, konden gemeentelijke regievoering en kostenverhaal voor voorzieningen van algemeen belang ingewikkeld zijn. Het beschikbare instrumentarium van baat- belasting en exploitatieovereenkomst schoot tekort. Ook deden zich andere pro- blemen voor in geval van private grondeigendom. Een aantal locatie-eisen - zoals de gewenste toename van vrije kavels voor particulier opdrachtgeverschap - kon niet op adequate wijze worden gesteld. Door het principe van zelfrealisatie was er de koppeling van grondeigendom en ontwikkelrecht; er was concurrentie op de grondmarkt ontstaan in plaats van concurrentie tussen bouwplannen. Exploitatie- overeenkomsten met private partijen tastten de transparantie en openbaarheid aan en beperkten de invloed van derden belanghebbenden bij bestemmingsplannen. In 2001 verscheen de Rijksnota Grondbeleid73. Vanuit het principe van de even- redige verdeling van baten en lasten werd een aantal voorstellen voor beleidsin- strumenten gepresenteerd, waaronder de exploitatievergunning. Op 13 september 2005 werd een wetsvoorstel grondexploitatie ingediend dat zou leiden tot wijzi- ging van de Wet ruimtelijke ordening zodra die in werking trad. Het wetsontwerp 72 Op basis van Kamerstukken II 2003/04, 28916, p 7.
werd op 26 juni 2006 door de Tweede Kamer aanvaard en op 5 juni 2007 door de Eerste Kamer.
6.9.2 Essentie
Het wetsvoorstel ging uit van een stelsel waarin het privaatrechtelijk handelen voorop stond en sprake was van aanvullend publiekrechtelijk instrumentarium. Er werd een nieuwe planfiguur geïntroduceerd: het exploitatieplan. Daarin konden gebruiksvoorschriften worden voorgesteld (ten behoeve van het bouwrijp maken, de openbare ruimte of nutsvoorzieningen) en er konden locatie-eisen worden ge- formuleerd voor woningbouwcategorieën (sociaal; vrije kavels). In een nader te formuleren Algemene Maatregel van Bestuur zou een limitatieve lijst van te ver- halen kostensoorten worden opgenomen.
Het privaatrechtelijk spoor van onderhandelingen en het vastleggen van afspraken in een exploitatieovereenkomst stond dus voorop. Als het kostenverhaal geregeld was langs privaatrechtelijke weg, dan had de gemeenteraad niet de verplichting om een exploitatieplan te maken. Indien een exploitatieplan werd opgesteld, dan moest het gelijktijdig met het bestemmingsplan worden vastgesteld. Tot dat mo- ment was er contractuele vrijheid. Zodra echter het publiekrechtelijk spoor was geactiveerd, was het exploitatieplan ook maatgevend voor eventuele overeenkom- sten. De exploitatieverordening bleef gehandhaafd vanwege procedurele aspecten. Exploitatieovereenkomsten vielen in principe onder Wet Openbaarheid van Be- stuur, tenzij openbaarheid de gemeente zou schaden.
Het kostenverhaal in het publiekrechtelijk spoor mocht alleen het verhaal van de gemaakte kosten omvatten (dus geen baatafroming) en de de binnenplanse ver- evening regelen. Een eventuele bovenplanse verevening moest voldoen aan drie criteria: het profijtbeginsel, de toerekenbaarheid en de proportionaliteit. Er was daarnaast de mogelijkheid om in grondexploitatieovereenkomsten afspraken op te nemen over afdrachten aan fondsen inzake ruimtelijke ontwikkeling.
De te verhalen kosten werden in rekening gebracht via de gemeentelijke gronduit- gifte (bij actief grondbeleid), de exploitatieovereenkomst of - als het kostenver- haal dan nog niet had plaatsgevonden - bij de aanvraag van de bouwvergunning. De bouwvergunning moest geweigerd worden bij strijdigheid met het exploitatie- plan. Het exploitatieplan vormde het toetsingskader voor het kostenverhaal, voor de binnenplanse verevening en voor het stellen van eventuele nadere eisen. Het exploitatieplan bestond ten minste uit een kaart van het exploitatiegebied (met de benoeming van bovenwijkse elementen), een overzicht van werken en werk- zaamheden en de exploitatieopzet. Eventueel konden nadere eisen worden gefor- muleerd, een grondgebruikskaart met uitgiftecategorieën en de begrenzing van het openbaar gebied worden toegevoegd. Ook kon een verwervingskaart worden toegevoegd.
6.9.3 Parlementaire discussie
Het wetsvoorstel voorzag in een AMvB ten behoeve van vastlegging van de limi- tatieve kostenlijst. De Tweede Kamer vroeg met succes om een voorhangproce- dure74 om mee te kunnen praten over die kostenlijst.
Er was discussie over de vastlegging van de eisen met betrekking tot de woning- bouwcategorieën: in het bestemmingsplan of in het exploitatieplan75? Vastlegging in het bestemmingsplan was definitief en bindend - ook als er geen exploitatieplan werd gemaakt - en gaf een onteigeningsgrond als de grondeigenaar niet conform het bestemmingsplan kon of wilde realiseren. Er was dan echter geen flexibiliteit meer om het programma aan te kunnen passen aan veranderende marktomstandig- heden. Besloten werd tot een globale procentuele verdeling van woningbouwca- tegorieën in het bestemmingsplan, waarna de exacte aantallen en locaties in het exploitatieplan konden komen.
Ook de keuze voor een gemengd stelsel met een privaatrechtelijk en publiekrech- telijk spoor werd besproken. Een aantal partijen76 vond dat de kern van het pro- bleem - onvoldoende zeggenschap voor overheden als zij niet de grondeigendom hadden - onvoldoende werd opgelost. Zij wensten een onderzoek naar de moge- lijkheid om grondrecht en bouwrecht te ontkoppelen77. Er was bij partijen78 zorg over de bereidheid van gemeenten om eerst serieus het private spoor te volgen. Ook was er zorg over de vraag of alle gemeenten in staat zouden zijn om met grote marktpartijen te onderhandelen. De gedachte werd geopperd om het om te draaien: eerst het publiekrechtelijk en dan het privaatrechtelijk spoor. Voorgesteld werd ook om de inperking van het zelfrealisatiebeginsel te regelen door uitbrei- ding van de onteigeningsmogelijkheid (voor grondeigenaren die wel konden maar niet wilden realiseren). Het leidde allemaal niet tot aanpassingen.