Het Nederlandse planningsysteem, 1960-
6.8 Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening Wet ruimtelijke ordening 2008 (Kamerstukken 28916)
6.8.1 Aanleiding
In 1999 had minister Pronk de Tweede Kamer een fundamentele herziening van de WRO 1985 toegezegd. Van invloed op de uiteindelijke wijzigingsvoorstellen 54 Kamerstukken II 2000/01 27178, 4, p. 3 (PvdA), p. 5 (CDA), p. 9 (SGP).
55 Kamerstukken II 2000/01 27178, 4, p. 11. 56 Kamerstukken II 2000/01 27178, 4, p. 11. 57 Handelingen I 2003/04, 353, p. 7-356.
was onder meer het rapport van de WRR58. De WRR deed de aanbeveling om te komen tot ruimtelijke ontwikkelingspolitiek waarbij een sterkere oriëntatie op de daadwerkelijke realisatie van plannen zou ontstaan. Ruimtelijke ontwikkelings- politiek noodzaakte tot een verschuiving van het zwaartepunt in de planvorming: van een overheidsinterne afstemming naar maatschappelijke coalitievorming. De WRR kwam met de aanbeveling om een driedeling aan te houden die verschil- lende regimes van beleid, bestuurlijke betrokkenheid en wetgeving inhielden. In basisgebieden waren geen concrete nationale beleidsbeslissingen nodig en ging het primair om de formulering en handhaving van basiskwaliteiten. In ontwikke- lingsgebieden was sprake van opgaven die een ruimtelijke visie vereisten en om ruimtelijke ontwikkelingspolitiek vroegen. Tot slot waren er nationale projecten, waar bescherming of ingrepen van nationaal belang speelden, met een beslissende rijksbetrokkenheid en een uitvoeringsplicht.
Ook de rapportage Notie van Ruimte van de parlementaire Werkgroep 5e Nota59 uit 2000 was van belang. In de aanbevelingen werd onder meer verwezen naar de problematiek van doorwerking: ‘Enerzijds moet de WRO de mogelijkheid bie-
den voor een snelle interventie in gevallen waarbij oude bestemmingsplannen het rijksbeleid op vitale punten kunnen aantasten (ook wanneer dat neerkomt op het afkopen van bestaande rechten). Anderzijds mag het beleid niet de illusie laten van een vlotte doorwerking in gevallen waarin het rijk niet voor een snelle interventie kiest. Bij minder vitale afwijkingen voert zo’n ingrijpende interventie te ver. In die gevallen moet het nationale beleid wel zijn ambities bijstellen. Beleid dat pas na jaren zijn beslag kan krijgen in bestemmingsplannen geeft een vertekend beeld van wat de ruimtelijke ordening kan en wil’.
In 2000 stuurde de minister een discussienota over wetsherziening aan de Tweede Kamer waarin zes speerpunten waren opgenomen60:
1. de versterking van de positie van het bestemmingsplan; 2. een goede rechtsbescherming;
3. eenvoudiger en snellere procedures;
4. een goede samenhang in de ruimtelijke belangenafweging;
5. een effectieve doorwerking van ruimtelijk beleid wanneer dat nodig is; 6. een adequate handhaving van het ruimtelijk beleid.
Voorstellen in deze discussienota betroffen het scheiden van strategische nota’s en juridische bindende nota’s, de rijks- en provinciale projectenprocedure en de mogelijkheid van Rijk en provincie om bestemmingsplannen vast te stellen. Waar geen rijks- of provinciale belangen in het geding waren, zou het bovenlokale toe- zicht kunnen worden afgeschaft. Om de positie van het bestemmingsplan te ver- 58 WRR (1998).
59 Kamerstukken II 1999/00, 27210, 1-2. 60 Kamerstukken II 2000/01, 27029, 1-2.
stevigen, werden een eenvoudiger procedure en een actualiseringplicht wenselijk geacht. Er was een herbezinning nodig op onbenutte bouwtitels. In het kader van de handhaving was bovendien een onderzoek naar de mogelijkheden van straf- rechtelijke sancties gewenst.
De discussienota werd besproken in Tweede Kamer61. Veel leden waren voorstan- der van behoud en versterking van de positie van het bestemmingsplan, maar wil- den geen directe bestemmingsplanmogelijkheid voor Rijk en provincie. Ook werd aandacht gevraagd voor het opnemen van het grondbeleid in de WRO: Een soci-
aal en anti-speculatief grondbeleid is noodzakelijk om de overheden weerstand te kunnen laten bieden tegen het grote geld62. Dat gebeurde tegen de achtergrond van de toenemende private grondverwervingen op uitbreidingslocaties.
In juni 2003 werd een wetsvoorstel ingebracht door minister Kamp. De verde- diging ervan werd overgenomen door minister Dekker en de verdediging in de Eerste Kamer werd gedaan door minister Winsemius die destijds ook de WRO 1985 voor zijn rekening had genomen. Het wetsvoorstel werd op 15 maart 2006 aanvaard door de Tweede Kamer en op 17 oktober 2007 door de Eerste Kamer. 6.8.2 Essentie
De Memorie van Toelichting verwees naar de jaren ’60. Toen was vastgelegd dat ruimtelijke ordening ging over het leiding geven aan de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied, teneinde het ontstaan van een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel te bevorderen63. Deze definitie was nog steeds actueel, maar het vermogen om ontwikkelingen in hun ruimtelijke samenhang af te wegen was in het gedrang gekomen. De nieuwe Wro droeg bij aan het bevorderen van een duur- zame toekomst en het versterken van ruimtelijk samenhangende besluitvorming. Er kwamen meer mogelijkheden voor het stellen van kwaliteitseisen, de positie van het bestemmingsplan werd versterkt en een ruimtelijk-dynamisch ontwikke- lingsbeleid werd mogelijk gemaakt. Men verwachtte een grotere doelmatigheid en helderheid in overheidsbesluiten64.
Een leidend beginsel bij de inrichting van het wetsvoorstel was dat bevoegdheden de verantwoordelijkheden volgden65. Dit werd uitgewerkt in de toelichting op het beginsel van het meest geschikte overheidsorgaan. Normstelling vond in principe plaats op het laagste overheidsniveau omdat men daar de feiten en omstandighe- den het beste kende. Er konden twee redenen zijn om die normstelling naar een hoger overheidsniveau te verplaatsen: het onderwerp van zorg kon niet doelmatig
61 Kamerstukken II 2000/01, 27029, 3.
62 Kamerstukken II 2000/01, 27029, 3, p. 7. Citaat Socialistische Partij. 63 Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 3.
64 Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 3. 65 Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 4.
en doeltreffend door de lagere overheid worden behartigd of een onaanvaardbare rechtsongelijkheid voor burgers moest worden voorkomen66.
De wetgever bracht onderscheid aan tussen strategische plannen - die alleen de betreffende overheid bonden - en normstellingen. Strategische plannen werden aangeduid als structuurvisies en die konden op alle overheidsniveaus worden op- gesteld. Het streekplan en de pkb kwamen te vervallen. Normstellingen kwamen in het bestemmingsplan, in provinciale verordeningen en in Algemene Maatrege- len van Bestuur van de rijksoverheid. Zo ontstonden bovenlokale ‘normstellingen vooraf’ in plaats van de ‘bestemmingsplangoedkeuring achteraf’. In aanvulling daarop waren er stevige interventiemogelijkheden voor provincie en Rijk: de aan- wijzing en een eigen bestemmingsplanbevoegdheid. Die bevoegdheid was niet bedoeld als een sanctie, maar als ‘het nemen van verantwoordelijkheid’.
De versterking van het bestemmingsplan vond plaats langs meerdere lijnen. Het bestemmingsplan werd verplicht voor het gehele gemeentelijk grondgebied. De uitvoeringsgerichtheid werd versterkt door een nieuw coördinatiebesluit en de procedure werd ingekort, waardoor de vrijstelling van art. 19 overbodig werd. De actualiteit van het bestemmingsplan werd bewaakt door de verplichte herziening elke tien jaar, op straffe van de sanctie van bevriezing van vergunningafgifte en ontheffingen. De mogelijkheden om globale en flexibele bestemmingsplannen vast te stellen en de mogelijkheid om kwaliteitseisen op te nemen, werden versterkt. Het wetsvoorstel regelde dat de mogelijkheid van het geven van zienswijzen op een ontwerp bestemmingsplan openstond ‘voor een ieder’ (art. 3.8 lid d). Conform de Algemene Wet Bestuursrecht hadden alleen belanghebbenden de mogelijkheid van beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Alleen in de situatie dat er een aanwijzing was gegeven, was beroep mogelijk bij de arron- dissementsrechtbank en eventueel een hoger beroep bij de Raad van State. De sterke toename van planschadeclaims was een punt van zorg en leidde in het wetsvoorstel tot een nieuwe regeling Het recht op planschadevergoeding werd niet aangetast, maar een kanalisering van procedures en een zekere mate van har- monisatie met omringende landen was wenselijk. In de voorgestelde nieuwe rege- ling kwam alleen de schade hoger dan het maatschappelijk risico dat elke burger behoorde te dragen voor vergoeding in aanmerking. Er werd een forfaitair systeem rondom waardevermindering voorgesteld, met ondergrens van 5% waardevermin- dering. Ook werd een termijn ingevoegd van vijf jaar na het onherroepelijk ont- staan van de planschade en een drempelbedrag dat de indiener van de aanvraag moest betalen.
6.8.3 Parlementaire discussie
In het wetsvoorstel was de art. 19-vrijstelling niet meer opgenomen, omdat de inkorting van de bestemmingsplanprocedure die overbodig maakte67. Nog vóór de eerste behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer kondigde de mi- nister echter per brief68 aan dat toch een zelfstandig projectbesluit zou worden ingevoegd. Dat moest men beschouwen als een ‘facultatieve eerste fase’ in het proces van bestemmingsplanvaststelling of - aanpassing. Het projectbesluit was op alle overheidsniveaus mogelijk, wanneer een (gemeentelijk, provinciaal, rijks-) project dat wenselijk maakte. In diezelfde brief gaf de minister aan een ruimer onderscheid te willen maken tussen dynamische gebieden en beheersgebieden. In aansluiting daarop werd in de parlementaire behandeling aangedrongen op de ontheffing van de actualiseringsplicht van het bestemmingsplan voor laag-dy- namische gebieden. Er kwam een beheersverordening voor in de plaats. Ook de sanctie die stond op een verouderd bestemmingsplan - het aanhouden van ver- gunningaanvragen - leidde tot kritiek want die ‘treft burgers en marktpartijen in
plaats van een nalatige gemeente’ 69. De sanctie werd gewijzigd in het vervallen van de bevoegdheid tot het invorderen van rechten.
De Tweede Kamer had stevige kritiek op de ordening van taken, verantwoorde- lijkheden en bevoegdheden over de overheidslagen. De PvdA stelde dat de nieuwe Wro een heldere verdeling van verantwoordelijkheden beoogde en het verbaasde de leden daarom dat ‘Rijk, provincie en gemeente nu alle drie dezelfde instrumen-
ten in handen krijgen’. Ook zag de PvdA het nieuwe stelsel als een spagaat: ‘Voor een deel betekent het decentralisatie, doordat gemeenten min of meer mogen gaan doen wat ze willen. Zij moeten dan afwachten of de provincie of het Rijk dat corri- geert. Daarvoor worden echter zulke stevige instrumenten voorgesteld dat die een centralisatie betekenen’. Het CDA zag in de bestemmingsplanbevoegdheid van
provincie en Rijk een zware aantasting van de gemeentelijke autonomie. De SGP vroeg zich af of het interventie-instrumentarium niet te ver was doorgeschoten, nu Rijk en provincie bestemmingsplannen konden maken, in AMvB’s en veror- deningen eisen konden formuleren en aanwijzingen konden geven70. Overigens kwam er mede door de parlementaire discussie nog een interventie-instrument bij: de reactieve aanwijzing. Rijk en provincie konden met de reactieve aanwijzing
achteraf reageren op een bestemmingsplan of projectbesluit waar ze het geheel
of gedeeltelijk niet mee eens waren. Daarmee kon men de uitvoering van het be- stemmingsplan of projectbesluit blokkeren als bovengemeentelijke belangen dat noodzakelijk maakten71.
67 Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 19-20. 68 Kamerstukken II 2003/04, 28916, 6.
69 Kamerstukken II 2003/04, 28916, 7, onder meer p. 4. 70 Kamerstukken II 2003/04, 28916, 7, p. 12 e.v. 71 Kamerstukken II 2005/06, 28916, 15.
Alle overheden konden volgens het wetsvoorstel structuurvisies maken die be- doeld waren als indicatieve, strategische en communicatieve visies en alleen bin- dend waren voor de betreffende overheid. Een groot aantal fracties in de Tweede Kamer reageerde hier afwijzend op72 vanwege het wegvallen van beleidsdoor- werking via de planhiërarchie van pkb en streekplan, het vervallen van de par- lementaire goedkeuring van de rijksstructuurvisie en de gereduceerde rol van de provincie (geen bestemmingsplangoedkeuring). Het leidde tot een aantal aanpas- singen. Er kwam de verplichte formulering en vaststelling van structuurvisies op alle overheidsniveaus. De rijksstructuurvisie moest naar Tweede en Eerste Kamer worden gestuurd en die konden aangeven of ze een beraadslaging wensten. Als zo’n beraadslaging plaatsvond, dan moest de minister schriftelijk aangeven wat er met conclusies daarvan werd gedaan.
De inperking van de mogelijkheden voor beroep leidde in de Tweede Kamer tot discussie, maar er kwamen geen aanpassingen in het wetsvoorstel. Daarmee was de breuk in de traditie van de getrapte Actio Popularis in de ruimtelijke wetgeving en feit.