Vaststellen instandhoudingsdoelen

De primaire reden om instandhoudingsdoelen vast te stellen is gelegen in artikel 4 lid 1 Habitatrichtlijn en artikel 4 lid 4 van de Habitatrichtlijn (Backes et al., 2011). Instandhoudingsdoelstellingen moeten geformuleerd worden voor alle soorten en habitattypen van communautair belang (HR) en de vogelsoorten van Bijlage I (VR) en trekkende watervogels conform artikel 4.2 (VR) die “significant aanwezig” zijn in het gebied. De informatie in het Standard Data Form (SDF) vormt het uitgangspunt voor het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau. Wanneer de representativiteit van de habitattypen en de relatieve populatieomvang van soorten aanwezig maar weinig waardevol is (code D in het SDF ofwel “niet-significant”), hoeven er geen instandhoudingsdoelstellingen voor deze habitattypen of soorten te worden geformuleerd (EC, 2012b).

De huidige lijn van de VHR is dat voor waarden met een D geen doelen gesteld worden en dat deze niet vallen onder de toetsing artikel 6 Habitatrichtlijn. Nederland neemt deze waarden daarom niet op in het aanwijzingsbesluit.

Vaststelling van instandhoudingsdoelen kan geschieden zonder goedkeuring van de Europese Commissie. De Habitatrichtlijn legt niet op hoe instandhoudingsdoelen moeten worden geformuleerd noch wanneer de gunstige staat van instandhouding van soorten en habitattypen moet worden bereikt. Er zijn verschillende documenten uitgebracht door de Europese Commissie (EC, 2012b; EC, 2014a) die toelichten hoe

instandhoudingsdoelen kunnen worden vastgesteld. Van Wijmen et al. (2011) stelden dat het vastleggen van doelen volgens het Europese Hof (C-535/07) geen Europese verplichting is. In dit Europese Arrest van 14 oktober 2010 concludeert men dat de juridische beschermingsstatus die de Natura 2000-gebieden moeten hebben, niet betekent dat die doelstellingen voor elke beschouwde soort afzonderlijk moeten worden gespecificeerd (r.o.65). De richtlijn verplicht er alleen toe dat bij de aanwijzing van een Vogel- of Habitatrichtlijngebied duidelijk is wat de instandhoudingsdoelen van dat gebied zijn (zie ook EL&I, 2011). Van Wijmen et al. (2011) concluderen echter dat het vastleggen van doelen wel nodig is voor het toepassen van artikel 6 Habitatrichtlijn. Ook Bastmeijer en Willems (2010) stellen dat de

instandhoudingsdoelen de kern van het juridisch systeem vormen voor de bescherming van Natura 2000- gebieden.

Instandhoudingsdoelen kunnen volgens de Habitatrichtlijn dus worden vastgelegd in bijvoorbeeld aanwijzingsbesluiten, beheerplannen of andere documenten. Nederland heeft ervoor gekozen om de instandhoudingsdoelen vast te leggen in de aanwijzingsbesluiten van Natura 2000-gebieden. De gebiedsdoelen zijn weergegeven in termen van behoud of uitbreiding/verbetering van de omvang en de kwaliteit van het habitattype of het leefgebied van soorten en omvang populatie (soorten). Bij

Vogelrichtlijn-soorten zijn de doelen daarbij gekwantificeerd qua omvang van de populatie, als indicatie voor de draagkracht van het leefgebied.

Het bijstellen van de gebiedsdoelen kan zonder inmenging van de Europese Commissie door een lidstaat plaatsvinden, mits de (landelijke) doelstelling voor soorten en habitats niet lager wordt dan op het moment van aanwijzing. Tevens moet er garantie zijn dat de landelijke gunstige staat van instandhouding gerealiseerd kan worden, via optelling van de doelen per gebied tot een gunstige staat. Omdat veel huidige natuurwaarden (zeer) ongunstig zijn, is dit in de praktijk een reëel probleem. Het volledig verwijderen van een doel in een gebied stuit wel op juridische bezwaren (zie de casus Korhoen in paragraaf 6.3).

Doelformulering gebieden

Door stakeholders is in de workshop gepleit om algemeen de instandhoudingsdoelen per gebied in meer kwalitatieve termen per ecosysteem of regio te formuleren. De soorten en habitattypen uit het Standaarddata-formulier vormen de minimum input voor de instandhoudingsdoelen. Daarnaast kunnen aanvullend en/of meer algemene doelen geformuleerd worden die gericht zijn op het

ecologisch functioneren van het gebied. Hierdoor kunnen ontwikkelingen naar robuuste ecosystemen eenvoudiger vergund worden.

Zowel de Europese Guidance ‘Beheer van Natura 2000-gebieden’ (EC, 2000) als de in 2013

uitgebrachte Guidance ‘On the management of wilderness and wild areas in Natura 2000’ (EC, 2013) bieden meer ruimte voor het inspelen op natuurlijke dynamiek en robuuste systemen. Ook de richtlijn zelf en Europese jurisprudentie bieden ruimte om instandhoudingsdoelen ruimer te formuleren dan alleen de waarden waarvoor het gebied is aangemeld bij de Europese Commissie (zie Kader 7). De wens is om in dynamische gebieden en voor zeer mobiele soorten doelen op een hoger ruimtelijk schaalniveau dan de individuele Natura 2000-gebieden te formuleren (zoals nu al gebeurt voor sommige vogelsoorten, die een regionale doelstelling kennen). Voor habitattypen in dynamische landschappen zou behoud en herstel van de karakteristieke soortenpool voorop moeten staan in plaats van locatiegebonden soortcombinaties. Daarnaast kan ook behoud of herstel van de abiotische

(bijvoorbeeld hydrologische) condities vooropstaan in plaats van specifieke habitattypen. Hiermee worden de doelen minder statisch en dus dynamischer.

In de praktijk kan dit betekenen dat de instandhoudingsdoelen zich minder richten op een specifieke en gedetailleerde omschrijving van doelstellingen met daaraan toegekende ontwikkeloppervlaktes of streefdoelen (aantallen vogels), en meer op een generieke beschrijving van de natuurlijke kenmerken van het gebied. Daarbij moet de koppeling van instandhoudingsdoelen met soorten en habitattypen niet worden losgelaten, maar worden beschouwd als een indicator van een robuust en veerkrachtig ecosysteem. Zo kan gestuurd worden op een integralere bescherming van gebied dan alleen beschermde waarden voor Natura 2000 (zie Kader 8 Integrale bescherming). In kleine, geïsoleerde gebieden zullen specifieke doelen echter niet losgelaten kunnen worden en vereisen instandhouding vaak een actief beheer en/of herstel.

De keerzijde van het ruimer formuleren van instandhoudingsdoelen is dat dergelijke ‘open’ doelen meer ruimte en dus ook discussie (en juridische procedures) kunnen opleveren bij het vaststellen van beheermaatregelen of het toetsen van plannen en projecten.

De huidige formulering van instandhoudingsdoelstellingen (gelijkblijvende of toenemende oppervlakte of kwaliteit) is in de praktijk vooralsnog goed bruikbaar en inzichtelijk. De verwachting van

stakeholders is dat nieuwe instandhoudingsdoelen zullen leiden tot een verkleining van de

mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkeling. Het is de vraag of deze verwachting in de praktijk van toetsing bewaarheid zal worden, aangezien de waarden blijkbaar zonder al te veel inspanning ontstaan zijn.

Bij het bepalen van het belang van het gebied voor een bepaald habitattype kan het rapport van Jansen et al. (2014) behulpzaam zijn. In dit rapport is per Natura 2000-gebied het aandeel, de kwaliteit en het belang van de habitattypen in elk Natura 2000-gebied beschreven in het licht van de bijdrage aan de landelijke staat van instandhouding. Deze informatie kan behulpzaam zijn bij het inzetten op het voorkomen van verslechtering. Voor het vaststellen van de benodigde grootte van Natura 2000-gebieden bij het realiseren van diverse stadia van ontwikkeling (binnen de natuurlijke dynamiek van een gebied), kan verwezen worden naar het BO-onderzoek van Bijlsma et al. (2015). Deze resultaten zullen inzicht geven in welke Natura 2000-gebieden op basis van hun grootte en natuurlijke dynamiek een optie is en in welke gebieden niet.