15-5-2015 gebaseerd op het format Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn casus Loevestein
Inbreng en reactie casus
• Provincie Gelderland • Rijkswaterstaat
Inleiding
De casus Loevestein is ingebracht door de provincie Gelderland via de projectgroep Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn als voorbeeld van een casus waarbij in dit Natura 2000-gebied
glanshaverhooiland als een van de doelen wordt nagestreefd. Voor dit type is de doelstelling
uitbreiding oppervlakte en verbeteren kwaliteit. Glanshaverhooilanden vereisen hooilandbeheer. Een dergelijk beheer past slecht in een beheerplan dat behoud en ontwikkeling van de overige soorten en habitats robuuster wil maken door het herstel van (meer) buitendijkse natuurlijke dynamiek en begrazing door grote herbivoren. Hooilandbeheer leidt tevens tot een verzwaarde uitvoeringslast (maaibeheer is kostbaar).
Rijkswaterstaat wil met de casus illustreren dat een natuurinclusief project zoals Loevestein,
uitgevoerd in het kader van Ruimte voor de Rivier, niet meer mogelijk is onder het Arrest Briels. In de ogen van Rijkswaterstaat is de casus een klassiek voorbeeld van de wijze waarop tot voor kort negatieve effecten in een gebied met positieve effecten gesaldeerd mochten worden, waardoor per saldo geen afbreuk plaatsvond van de natuurlijke kenmerken van het gebied.
De casus is ook een klassiek voorbeeld van de discussie over procesbeheer (natuurlijke dynamiek) versus patroonbeheer (maaien). De gewenste natuurlijke doorontwikkeling met behoud van Glanshaverhooilanden is wel mogelijk op landschapsschaal binnen het rivierengebied. Natura 2000- deelgebied Loevestein is echter relatief klein en niet opgenomen in het aanwijzingsbesluit Rijntakken. Bovendien is er beperkt ruimte voor behoud en ontwikkeling van habitattypen binnen het
Habitatrichtlijn-gedeelte van het buitendijks rivierengebied. Er is dus sprake van een knelpunt ten aanzien van de doelstellingen in een klein gebied in een dynamische omgeving.
Beschrijving casus
In het buitendijkse rivierengebied is vanwege waterveiligheidsoverwegingen (Programma Stroomlijn) weinig ruimte voor nieuwvorming en/of doorontwikkeling van structuurrijke vegetaties. Karakteristieke korte (grazige) vegetaties zijn gebaat bij incidentele inundaties en de aan- en afvoer van zaden en vruchten. Typen zoals Stroomdalgrasland (H6120) en Glanshaverhooiland (H6510A) ontwikkelen snel door naar ruigte of gesloten, soortenarm grasland.
In de casus Loevestein is sprake van een Natura 2000-gebied dat zich kwalificeert op grond van o.a. diverse habitattypen waaronder glanshaverhooilanden. Volgens een medewerker van de provincie Gelderland is het glanshaverhooiland vooral langs Nederrijn en IJssel geprojecteerd en binnendijks in de Rijnstrangen. Langs de Waal buitendijks ook Neerijnen (GL) en Stiftste Waard. Voor dit type is de doelstelling uitbreiding oppervlakte en verbeteren kwaliteit. Behoud van dit type staat echter haaks op de natuurlijke dynamiek in de uiterwaarden. Een dergelijke doorontwikkeling met behoud van
glanshaverhooilanden zou wel mogelijk zijn op landschapsschaal binnen het rivierengebied. Natura 2000-gebied Loevestein is echter relatief klein en niet opgenomen in het aanwijzingsbesluit
Rijntakken. Er is dus sprake van een knelpunt ten aanzien van de doelstellingen in een klein gebied in een dynamische omgeving. Dit heeft ook zijn weerslag op het beheer van het gebied. Hooilandbeheer staat haaks op grootschalige natuurlijke dynamiek in de uiterwaarden en betekent tevens een verzwaarde uitvoeringslast (maaibeheer is kostbaar) ten opzichte van beheer als grootschalige eenheid. Hoofdvraag gaat over toekomstbestendig natuurbeheer waarbij het tevens de vraag is in hoeverre een verzwaarde uitvoeringslast (maaibeheer) op langere termijn noodzakelijk is om de natuurwaarden op landschapsschaal te behouden en te versterken. Op dit moment worden grote delen van het buitendijks gebied extensief jaarrond begraasd. Rijkswaterstaat is nu nog tijdelijk eigenaar,
maar zal de meeste eigendommen in dit gebied marktconform verkopen (met uitzondering van de oevers). Rijkswaterstaat is dan niet meer verantwoordelijk voor het natuurbeheer, maar alleen voor het water(veiligheids)beheer.
Op Loevestein is flink wat ruimte gemaakt voor de rivier, waarbij een flink deel van het goed ontwikkelde habitattype glanshaverhooiland ten prooi is gevallen aan nevengeulen e.d. in het kader van Ruimte voor de Rivier-maatregelen. Ter compensatie (maar dat heette toen nog
mitigatie/natuurinclusief ontwerp!) is aan de oostkant gebied toegevoegd en door een wijzigingsbesluit binnen de begrenzing gebracht met als doel daar glanshaverhooiland te ontwikkelen, o.a. door
transplantatie.
Proces casus
De casus komt primair voort uit een Ruimte voor de Rivier-maatregel, waarbij een vergunning is verleend onder de Natuurbeschermingswet via het principe van salderen binnen een gebied. Via monitoring moet blijken dat de herstelmaatregelen binnen tien jaar worden uitgevoerd. De casus raakt ook aan het opstellen van maatregelen ter beheer van glanshaverhooilanden (regulier en ter
uitvoering van mitigatie) en dus het uitvoering geven aan de Habitatrichtlijn, artikel 6.1: het treffen van de nodige instandhoudingsmaatregelen. Ook uitvoering van de Habitatrichtlijn 6.2 is aan de orde: het treffen van passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats niet verslechterd. Het gebied zou worden doorgeleverd aan Staatsbosbeheer, maar ten tijde van Bleker ontstond discussie waarom Staatsbosbeheer het beheer zou moeten krijgen en niet bijvoorbeeld boeren uit de streek. De gemeenteraad wilde het bestemmingsplan pas wijzigen als Staatsbosbeheer afspraken zou hebben gemaakt met de agrariërs. Inmiddels is Rijkswaterstaat nog steeds eigenaar en wordt het gebied waarschijnlijk verkocht na publicatie. De herstelmaatregelen (mitigatie/compensatie) zijn vooralsnog niet gerealiseerd, terwijl een stuk zeer goed ontwikkeld glanshaverhooiland verloren is gegaan.
Knelpunt/kans casus
Volgens de provincie Gelderland doet zich ook de complicerende factor voor dat Loevestein geen onderdeel is van Natura 2000-gebied Rijntakken; Loevestein heeft eigen behouds- en
uitbreidingsdoelstellingen. Deze zijn lastig te realiseren in een relatief klein gebied. Rijkswaterstaat wil met de vegetatielegger de huidige situatie fixeren, omdat natuurlijke dynamiek tot verruiging leidt. Gelderland ziet een probleem om dat grootschalige, natuurlijke dynamiek lastig is toe te staan vanwege de verbeterdoelstelling voor glanshaverhooiland in het gebied. Rijkswaterstaat signaleert het probleem dat integrale (natuurinclusieve) plannen zoals gemaakt voor Loevestein (met specifieke aandacht voor glanshaverhooiland) nu niet meer worden geaccepteerd na het Arrest Briels van het Europese Hof (zie hiervoor ook de casus A2-Vlijmens Ven en Stroomlijn). In de verdere beschrijving van de casus Loevestein gaan we in op het knelpunt zoals ingebracht door de provincie Gelderland.
Juridische en beleidsmatige achtergrond knelpunt/kans
Loevestein maakt uit van het Natura 2000-gebied Loevestein, Pompveld & Kornsche Boezem. De twee gebieden Pompveld en Kornsche Boezem liggen binnendijks, binnen de provincie Noord-Brabant. Het gebied Loevestein ligt grotendeels buitendijks, in de provincie Gelderland. Loevestein is niet
meegenomen in de herziene aanwijzing van de Rijntakken vanwege de afwijkende ecologische waarde van de binnendijkse delen. Het knelpunt hangt samen met de wijze waarop in Nederland gebieden zijn aangewezen en gebiedsdoelen zijn vastgesteld als bijdrage aan een landelijk gunstige staat van instandhouding. In hoeverre kan er sprake zijn van communicerende vaten? De vraag is of behoud van glanshaverhooilanden makkelijker te realiseren zou zijn als het gebied wel onderdeel uitmaakte van de Rijntakken. Zie hiervoor Bijlsma et al. (2012).
De vraag ‘waar’ in één Natura 2000-gebied habitattypen behouden moeten blijven, wordt niet ingevuld door de Habitatrichtlijn zelf, al speelt de verspreiding van een habitattypen wel een rol bij behoud en legt het Arrest Briels vast dat habitattypen op de huidige locatie hersteld moeten worden. De vraag ‘hoe’ het habitattype behouden kan worden, is puur Nederlandse uitvoering, hiervoor schrijft de Habitatrichtlijn niets voor. De Europese ‘Interpretation Manual Habitattypes’ (ref.) geeft per habitattype weer welke maatregelen geschikt zijn voor beheer; bij glanshaverhooilanden wordt
hiervoor maaibeheer genoemd. Ook volgens het Nederlandse profielendocument kwalificeert het type alleen als hooiland, liefst met nabeweiding. De vraag is dus hoe een dergelijk beheer is in te passen binnen een natuurlijk systeem en of het huidige gebied daarvoor voldoende groot is. De Guidance ‘Management of Natura 2000-sites’ geeft aan dat verslechtering door natuurlijke oorzaken moet worden voorkomen. In het Europese Arrest C-6/04 is bevestigd dat lidstaten maatregelen moeten nemen tegen achteruitgang door natuurlijke ontwikkelingen. Het knelpunt wordt veroorzaakt door de moeite die het binnen het gebied kost om invulling te geven aan Habitatrichtlijn artikelen 6.1 en 6.2: behoudsmaatregelen en passende maatregelen. Een achterliggend bestuurlijk knelpunt is dat Loevestein niet is opgenomen in een aanwijzingsbesluit en beheerplan Rijntakken.
Wens/oplossing
De wens van de provincie is om een systeembenadering mogelijk maken in het gebied. Het toestaan van natuurlijke processen moet gelijk wegen met het behoud van habitattypen. De wens is om behoud en ontwikkeling van glanshaverhooilanden onder invloed van natuurlijke dynamiek, bijvoorbeeld op landschapsschaal in een complex met stroomdalgraslanden te realiseren. Voor het in een gunstige staat van instandhouding brengen van het type glanshaverhooilanden worden idealiter kerngebieden voor duurzame ontwikkeling in het gehele rivierengebied in kaart gebracht, waarna men behoud en ontwikkeling kan prioriteren en differentiëren binnen de diverse stroomgebieden en zo kan werken aan grotere aaneengesloten oppervlakten met natuurlijk reliëf (deels in complex met
stroomdalgraslanden). Marginale/kansarme locaties wil men natuurlijk laten doorontwikkelen zonder behoudsopgave als elders een uitbreidingsopgave wordt gerealiseerd.
Samenvatting
De casus Loevestein is vooral een klassiek voorbeeld van de discussie over proces- versus patroonbeheer. Voor procesbeheer zijn er in principe geen vastgelegde doelen ten aanzien van oppervlaktes habitattype en omvang van populaties gewenst. In die zin hebben de Vogel- en
Habitatrichtlijn-doelen het beheer sterk beïnvloed. Er is sprake van een knelpunt bij het realiseren van instandhoudingsdoelen in een relatief klein gebied in een dynamisch landschap. De Habitatrichtlijn verplicht tot het voorkomen van verslechtering door natuurlijke ontwikkelingen. Dit lijkt goed mogelijk door letterlijk meer ruimte te zoeken bij het aanwijzen van gebieden en binnen de formulering van doelen en maatregelen. Op deze wijze hoeven proces- en patroonbeheer elkaar niet uit te sluiten.