Gebaseerd op het Format Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn casus Stroomlijn, 15/05/2015
Inbreng en reactie casus
• Rijkswaterstaat • Staatsbosbeheer
• Ministerie van Economische Zaken
Inleiding
De casus Stroomlijn is ingebracht door stakeholder Rijkswaterstaat. De casus zou duidelijk maken dat het belang van waterveiligheid niet (altijd) goed te combineren is met de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Voor Rijkswaterstaat speelt hier met name het punt dat het herstel (op andere plekken) van de benodigde te kappen zachthoutooibossen in het licht van het Arrest Briels niet meer als mitigatie mag worden beschouwd. Natuurinclusieve projecten vergunnen onder
Habitatrichtlijn artikel 6 lid 3 is hierdoor niet meer mogelijk. Nu de herstelmaatregelen uit dergelijke projecten compenserend van aard zijn, dient men de ADC-toets41 te doorlopen. Rijkswaterstaat vreest
dat het alternatievenonderzoek ertoe zal leiden dat de mogelijkheden voor het uitvoeren van integrale projecten met een win-win voor natuur zal afnemen.
Beschrijving casus
Het project Stroomlijn is gericht op het verwijderen van ruwe vegetatie in het rivierengebied in verband met hoogwaterveiligheid. De eisen vanuit hoogwaterveiligheid leiden ertoe dat vegetatie, welke kwalificeert als habitattype zachthoutooibos, verwijderd moet worden (vanwege de hydraulische weerstand in het winterbed) en elders weer tot ontwikkeling gebracht. Om invulling te geven aan de (wettelijk verplichte) vervanging van bos binnen Stroomlijn, is door Rijkswaterstaat in nauwe
samenwerking met natuurbeherende organisaties waaronder Staatsbosbeheer, het onderzoek ‘Natuur en veiligheid in Balans’ uitgevoerd. Hierbij is op het niveau van de verschillende riviertrajecten gekeken naar de mogelijkheid voor de ontwikkeling van grotere aaneengesloten boscomplexen buiten de stroombaan op ecologisch meest kansrijke locaties. De benadering van Natuur en Veiligheid in Balans is in lijn met het conceptbeheerplan, waar ook te ontwikkelen boskernen op kaart zijn opgenomen. Om Stroomlijn mogelijk te maken, is in overleg tussen Rijkswaterstaat, het ministerie van Economische Zaken en de provincie Gelderland in het aanwijzingsbesluit Rijntakken een kwantitatieve behoudsdoelstelling opgenomen voor zachthoutooibos in plaats van een
uitbreidingsdoelstelling. Het project Stroomlijn wordt uitgevoerd in verschillende fasen. De laatste uitvoeringsprojecten voor Stroomlijn zijn in 2016 gepland.
In fase 1 is bijvoorbeeld het project Beuningse Waarden uitgevoerd. In Beuningen is in totaal circa 10,5 hectare houtopstand verwijderd en moet 13,6 hectare – goed beheerbaar – zachthoutooibos ontwikkeld worden. In de Natuurbeschermingswetvergunning uit 2012 is de mitigatie binnen Beuningen gesitueerd en is een beheerovereenkomst afgesloten om dit te regelen, vooruitlopend op de intentie om het mee te nemen in het boskernverhaal van ‘Natuur en Veiligheid in Balans’. In mei 2014 is het Arrest Briels verschenen, waarmee een strikt onderscheid wordt gemaakt tussen
mitigerende en compenserende (herstel)maatregelen. Hierdoor is een vergunning zoals bij Beuningse Waarden voor projecten niet meer mogelijk.
Belangrijke stakeholders in deze casus zijn Rijkswaterstaat, Staatsbosbeheer en het ministerie van Economische Zaken.
41
ADC staat als afkorting voor: ‘A-Alternatievenonderzoek, D-Dwingende redenen van groot openbaar belang, C- compensatie’.
Alterra-rapport 2705
| 157
Proces casus
Voor de uitvoering van projecten in het kader van Stroomlijn zijn vergunningen in het kader van de Natuurbeschermingswet nodig, waarin concreet de mitigerende maatregelen worden vastgelegd. Daarnaast is er een conceptbeheerplan Natura 2000 Rijntakken. In het concept beheerplan Natura 2000 is onderschreven dat waterveiligheid onderdeel uitmaakt van de natuurlijke “inrichting” van het winterbed van de rivier.
Door het Arrest Briels kunnen nu geen vergunningen meer worden verleend waarbij mitigerende maatregelen per saldo de negatieve effecten opheffen. Het gevolg is dat Rijkswaterstaat nu op uitvoeringsniveau de beschermde ooibossen ongemoeid laat en aldus wel een
Natuurbeschermingswetvergunning onder Habitatrichtlijn artikel 6 lid 3 kan krijgen. Daarmee voldoet Stroomlijn wel aan de opdracht om de projecten uit te voeren, maar niet aan de opgave voor
waterveiligheid.
Knelpunt/kans casus
Stakeholder Rijkswaterstaat noemt als belangrijkste knelpunt het feit dat door het Arrest Briels de herstelmaatregelen voor zachthoutooibos als compenserend worden aangemerkt. Binnen Stroomlijn is elk project onderworpen aan een passende beoordeling via Habitatrichtlijn artikel 6.3. Nu sprake is van compensatie, dient ook elk project Habitatrichtlijn 6.4 te doorlopen. Hierdoor zijn vergunningen zoals bij Beuningen niet meer mogelijk, maar zullen projecten geconfronteerd worden met de ADC- toets. Rijkswaterstaat ziet als groot knelpunt dat het afwegen van alternatieven en dwingende redenen van groot openbaar belang niet op projectniveau moet worden bepaald, maar op
programmaniveau. Rijkswaterstaat vreest dat de verplichtingen vanuit de Vogel- en Habitatrichtlijn ertoe kunnen leiden dat de gewenste veiligheidsopgave uit Stroomlijn niet gehaald kan worden. Stroomlijn is een nationaal programma waarbij het nationale kader de handelingsvrijheid ten aanzien van alternatieven en nut en noodzaak beperkt. Als grootste probleem ziet men het
alternatievenonderzoek: er zijn op het niveau van een deelproject binnen een bepaald deeltraject van de Rijntakken altijd wel (kostbare) alternatieven te vinden voor waterveiligheid anders dan het verwijderen van bomen, zoals dijkversterking, graven van geulen, kribverlaging etc. Dat leidt ertoe dat je er op dat niveau qua redeneerlijn niet of nauwelijks uitkomt. Maar ook compensatie kan volgens Rijkswaterstaat een probleem vormen als er onvoldoende geschikte ontwikkellocaties zijn.
Rijkswaterstaat heeft als kans ervaren dat met het schrappen van complementaire doelen de zachthoutooibossen binnen de Vogelrichtlijngebieden nu zonder vergunning kunnen worden verwijderd. De kans voor ruimere herstelmogelijkheden voor mitigatie (verwijderen van
zachthoutooibos binnen de stroombaan gecombineerd met de ontwikkeling van ooibos buiten de stroombaan) die in eerste instantie door de samenvoeging van de vier N2000-gebieden tot één gebied leek te worden gecreëerd, is door het Arrest Briels niet meer aan de orde.
Stakeholder Staatsbosbeheer ziet als groot knelpunt het feit dat het (nog) niet mogelijk is gebleken om de realisatie van boskernen te koppelen aan vervanging van bos in het kader Stroomlijn: de onderzoekresultaten van ‘Natuur en Veiligheid in Balans’ en de benadering van het concept Beheerplan Natura2000 Rijntakken zijn niet bestuurlijk onderschreven door I&M, EZ en de provincie. Daarom is de voorgestelde mitigatie van Stroomlijn fase 1 nog niet geheel gerealiseerd.
Staatsbosbeheer concludeert dat het vraagstuk van mitigatie van ooibos in het winterbed is
teruggebracht tot een lokaal, op uiterwaardniveau op te lossen vraagstuk. Natuur is erbij gebaat dat er op lange termijn een inrichting/ontwikkeling mogelijk is waarbij habitattypen die in hydraulische termen ruw zijn buiten de stroombaan de ruimte krijgen. Hier zijn wel ecologische randvoorwaarden (ecologische vereisten in Natura 2000 termen) aan verbonden. Tevens moet deze
ontwikkelmogelijkheid helder zijn alvorens vegetatie in de stroombaan gekapt wordt. Door regelgeving die vrijwel onmogelijk op elkaar af te stemmen is (Natuurbeschermingswet en Waterwet), wordt de oplossing nu gezocht in kleine oppervlakten nieuw aan te leggen ooibos. Hierdoor worden kansen onbenut gelaten voor het concentreren van ooibos in grotere complexen (25 ha) op locaties in het winterbed, waar geen problemen zijn met doorstroming (zgn. stroomluwe delen van het winterbed). Volgens RWS bevat ‘Natuur en Veiligheid in Balans’ niet altijd realistische voorstellen in verband met vigerende bestemmingsplannen. Bovendien merkt RWS op dat het een misverstand is dat buiten de stroombaan ooibos ontwikkeld mag worden; het hele stroomvoerend deel valt namelijk onder de Waterwet.
Voor Beuningen (fase 1) is nog wel een integraal plan opgesteld, maar lukt het in de uitvoering van de mitigatie binnen het plangebied niet om de boskernen te realiseren, onder andere in verband met eigendom door derden. Het vraagstuk van mitigatie van ooibos in het winterbed is teruggebracht tot een lokaal, op uiterwaardniveau op te lossen vraagstuk. Hierdoor worden kansen onbenut gelaten voor het concentreren van ooibos in grotere complexen (25 ha) op locaties in het winterbed, waar geen problemen zijn met doorstroming (zgn. stroomluwe delen van het winterbed). Voor andere projecten van Stroomlijn geldt nu dat (op projectniveau) op te veel en te kleine locaties gezocht wordt naar compensatie, waardoor kansen voor de natuur worden gemist. In de woorden van
Staatsbosbeheer: ‘de “geest van de wet” waar in een eerder stadium van Stroomlijn (2-3 jaar geleden) ruimte voor was, is vervangen door de “letter van de wet”’.
In het algemeen geldt dat Staatsbosbeheer als knelpunt ziet dat binnen Stroomlijn (maar ook binnen het Deltaprogramma) vanuit de opdracht minder integraal wordt gekeken naar het rivierengebied (in tegenstelling tot het programma Ruimte voor de Rivier), waardoor er geen balans is tussen de belangen van waterveiligheid en natuur.
Wens/oplossing
De wens van Rijkswaterstaat is in het kader van het beheer van de rivieren en uiterwaarden en ter uitvoering van het nationale programma Stroomlijn vegetaties te kunnen verwijderen in het belang van de waterveiligheid. De verplichtingen vanuit de Habitatrichtlijn/Vogelrichtlijn mogen niet zo ver strekken dat het belang van waterveiligheid ondergeschikt raakt aan het belang van Natura 2000- gebieden, bijvoorbeeld doordat de gewenste veiligheidsopgaaf niet kan worden gehaald. RWS heeft hier nog geen voorbeelden van, maar baseert dit op ramingen. In totaal gaat het in kader van Stroomlijn nog om enkele tientallen hectaren bos met beschermde status die niet verwijderd zouden kunnen worden binnen de scope van Stroomlijn. Volgens SBB komt met het vervallen van deze oppervlakten de veiligheid niet in gevaar, mede ook omdat dit waarschijnlijk binnen de foutmarges van het systeem valt. Volgens RWS vormen liggen deze tientallen hectaren juist in bottlenecks in de rivieren en leiden zij wel tot een waterstuwend effect.
Rijkswaterstaat ziet als oplossing dat in de richtlijnen (art. 2, 3 en 4 Habitatrichtlijn) tot uitdrukking wordt gebracht dat bij het nemen van maatregelen rekening wordt gehouden met gevolgen van klimaatverandering, althans waterveiligheid. De richtlijnen zouden moeten voorzien in de mogelijkheid dat op het niveau van het programma Stroomlijn een afweging van alternatieven, dwingende redenen en compensatie heeft plaatsgevonden zonder dat in het concrete project deze toetsing opnieuw hoeft te worden doorlopen. Het gaat hier in het bijzonder om ADC-verantwoording op nationaal niveau te leggen, daar Stroomlijn aanvullend is op de programma’s Ruimte voor de Rivier, Maaswerken etc. Bij de totstandkoming van het pakket maatregelen in deze programma’s worden de effecten op Natura 2000-waarden betrokken en wordt dan binnen elk van de maatregelen door ontwerp en mitigatie de ‘schade’ hersteld.
De wens van Staatsbosbeheer is om integrale afwegingen mogelijk te maken waardoor kansen voor natuurbehoud en -ontwikkeling gerealiseerd kunnen worden. Dit vraagt om een afweging op landelijk niveau en een uitwerking per riviertak in verband met specifieke kenmerken en kwaliteiten van de habitattypen. Hiervoor moeten alle partijen discussie voeren over het gezamenlijk belang en de mogelijkheden om te streven naar een win-win op landelijk niveau.
Voor de uitwerking per riviertak wenst Staatsbosbeheer dat aangesloten wordt bij het
ontwerpbeheerplan Rijntakken en/of de uitkomsten van het onderzoek ‘Natuur en Veiligheid in Balans’ (dit onderzoek kent meer ecologisch kansrijke locaties dan vermeld in het conceptbeheerplan). Door (per riviertak) een aantal boskernen mogelijk te maken en op die manier de benodigde ruimte voor mitigatie of compensatie van bos in projecten in kader van hoogwaterveiligheid te kunnen realiseren, kunnen projecten vanuit de Natuurbeschermingswet en Waterwet vergund worden. Daarbij moeten wel de ontwikkelmogelijkheden vooraf helder zijn, voordat vegetatie in de stroombaan gekapt wordt. Op deze wijze kan sprake zijn van win-win voor natuur en waterveiligheid op het schaalniveau van het riviertraject. Volgens Staatsbosbeheer is het mogelijk om, rekening houdend met het dynamische karakter van de rivier, met inleidende inrichting en beheer gericht op het in gang zetten van
natuurlijke processen, habitattypen te “verkavelen” zodanig dat waterveiligheid en natuurlijke ontwikkeling in het winterbed van de rivier samengaan.