Tabel 2 Analysekader casussen.
Kader 4. Samenhang soorten en gebiedenbeleid
Soortenbeleid en gebiedenbeleid zijn voor de ecologische effectiviteit van natuurbeleid en natuurbescherming, onlosmakelijk met elkaar verbonden.
De uitvoering van soortenbeleid heeft veelal het karakter van een leefgebiedenbenadering, inclusief planvorming van draagvlak en communicatie. Grote projecten onder de vlag (of paraplu) van soorten komen ten goede aan de ecologische kwaliteit van landschappen en gebieden. Voorbeelden zijn de succesvolle (her)introductie van de hamster en otter, en eerder al de raaf en de bever. Voor de hamster geldt dat de benodigde aanpassing van het landbouwkundig teeltsysteem (niet oogsten van bepaalde percelen, opvangstroken) een grote positieve invloed heeft gehad op het agrarisch landschap als bron van voedsel voor overwinterende akkervogels en roofvogels. De otter is symbool geworden voor een goede waterkwaliteit, ecologische samenhang van moerassen e.d. Al deze soorten zijn ambassadeurs van succesvol natuurbeleid. Omgekeerd blijkt gebiedenbeleid te leiden tot de duurzame spontane
(her)vestiging van bijzondere soorten, soms vergezeld van veel media-aandacht, zoals bij de kraanvogel na uitvoerige (en omstreden) maatregelen in en rond hoogveengebieden en bij de zeearend, het symbool van grootschalige, robuuste natuur, o.a. in de Oostvaardersplassen en Biesbosch.
Landschap casus
Een relatief groot aantal casussen heeft betrekking op de Natura 2000-gebieden in het IJsselmeer (ANT-IJsselmeer, Enkhuizen Compagniehaven, Marker Wadden, Vismigratie-rivier). Dit is naar alle waarschijnlijkheid ingegeven door de aandacht die bevoegde gezagen binnen de Projectgroep Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn hebben voor deze casussen.
Voor de terrestrische gebieden geldt dat de aanmelding en het proces van aanwijzen en opstellen beheerplannen verder gevorderd is dan bij de mariene Natura 2000-gebieden.
Sectorale context en stakeholderscasus
De sectoren waterwinning, energiewinning en industrie/bedrijfsleven komen in de casussen niet terug. Het is de Projectgroep Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn niet gelukt om hiervoor casussen aan te dragen die reeds geschikt waren voor een analyse. Dit wil niet zeggen dat deze sectoren niet te maken hebben met kansen en knelpunten bij de uitvoering van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Binnen de andere sectoren, zoals landbouw, visserij, recreatie, waterveiligheid en waterkwaliteit, waren duidelijkere casussen beschikbaar, die leidden tot nadere analyse van de kansen en knelpunten bij de uitvoering van de Europese richtlijnen.
3.2
Casusbeschrijving
Reikwijdte casussen
Alle zestien geselecteerde casussen zijn ingebracht door leden van de Projectgroep Fitness Check vanuit de gedachte dat de casus zich goed leende als illustratie voor één bepaalde kans of knelpunt bij de uitvoering van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Naar aanleiding van de casusbeschrijvingen en de interviews met meerdere stakeholders, rees in vrijwel elke casus een beeld op dat veel complexer en rijker was dan de reden van inbreng. Deze brede beschrijving van de ervaringen van stakeholders in de casussen hebben we zo goed mogelijk een plek gegeven in Bijlage 4, waarin elke casus wordt ingeleid, beschreven en geduid.
In de navolgende hoofdstukken hebben we per casus het belangrijkste aspect gepakt om de casus te plaatsen binnen de indeling van Effectiviteit, Coherentie en Efficiëntie vanuit de Fitness Check. Een enkele keer hebben de casussen als illustratie opgenomen bij verschillende aspecten, zie Tabel X. Dat laat onverlet dat de drie aspecten van de Fitness Check nauw met elkaar samenhangen. We lichten dit kort toe aan de hand van twee casussen:
• De casus Friese Front is geselecteerd als casus voor coherentie van beleid, omdat stakeholders een knelpunt ervaren of in de toekomst verwachten bij het afstemmen van de Vogelrichtlijn met de Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM). Doordat in het gebied sprake is van deze stapeling van regimes, is ook sprake van een efficiëntieknelpunt: de afstemming van beheermaatregelen uit beide richtlijnen en (nieuwe) onderhandelingen met de visserij leiden tot een hoge uitvoeringslast.
Uiteindelijk heeft de stapeling ook gevolgen voor de effectiviteit van natuurbeleid: omdat de richtlijnen elkaar aanvullen, ontstaan er kansen voor een betere, integrale, bescherming van het gebied.
• De casus Korhoen is geselecteerd als casus voor efficiëntie van beleid, omdat stakeholders de uitvoeringslast als groot ervaren. Het realiseren van de instandhoudingsdoelen vereist een zware inspanning (met ook relatief grote externe gevolgen voor derde partijen) waarbij onzeker is of de investeringen resultaat zullen opleveren voor behoud van het korhoen. De casus kan breder worden getrokken door te kijken wat de plek is van het korhoen in het heide- en hoogveenlandschap, en de vraag of we willen sturen op het behoud van soorten of het realiseren van goede milieu- en
watercondities voor het (cultuurlijk) ecosysteem (effectiviteit) en hoe dit zich verhoudt met de landbouw in het omliggende gebied (coherentie).
We hebben in de meeste gevallen knelpunten belicht die in meerdere casussen aan de orde waren. De indeling in aspecten is uiteindelijk een hulpmiddel om te achterhalen wat nu de oorzaak van het knelpunt is, en of deze oorzaak voortkomt uit de artikelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn of uit de Nederlandse implementatie van deze richtlijnen. Elke specifieke casus op zich illustreert hoe de betrokken stakeholders de kansen en knelpunten ervaren.
Vanuit een analyse van oorzaken en oplossingsrichtingen is het echter belangrijk om te achterhalen of een knelpunt terug te voeren is op de uniciteit van een casus en of representatief is voor een breder ervaren probleem.
De diversiteit van de onderzochte casussen maakt een dergelijke generalisatie echter lastig.
Stakeholders ervaren ook verschillende kansen en knelpunten, afhankelijk van hun belang. Wat voor de één een knelpunt is, kan bovendien voor de ander een kans zijn. Uit het onderzoek blijkt dat stakeholders soms percepties hanteren die gebaseerd zijn op verkeerde aannamen of feiten. Het uitdragen van deze percepties beïnvloedt de discussie over knelpunten en kan het zoeken naar goede oplossingsrichtingen belemmeren. Dit maakt het lastig om eenduidig aan te geven of een kans of knelpunt een juridische, beleidsmatige of ecologische oorzaak heeft.
Om hier meer duidelijkheid over te krijgen, zijn de kansen en knelpunten begin september 2015 gecheckt in een workshop met stakeholders. Ook is middels een paragraaf ‘kwantificering’ in hoofdstuk 4, 5 en 6 op grond van beschikbare gegevens en literatuur, aangegeven hoe breed het knelpunt leeft en of het gekwantificeerd kan worden. Ten slotte zijn de mogelijk oorzaken en oplossingsrichtingen gecheckt in een workshop met juridisch deskundigen eind september 2015. Opgemerkt wordt dat het aantal casussen dat zich richt op knelpunten groter is dan het aantal casussen dat zich richt op kansen. Hoewel de onderzochte casussen representatief zijn voor hetgeen speelt in de praktijk, kan niet gesteld worden dat de verhouding van de knelpunten en kansen in de
hier beschreven casussen overeenkomt met de praktijk. Voor een beschrijving van succesvolle implementatie van de Europese natuurwetgeving wordt verwezen naar Van Kreveld (2015).
Tabel 4
Indeling kansen en knelpunten zoals stakeholders die ervaren bij uitvoering van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn.
Ervaren knelpunt Stakeholder Aspect Fitness Check /
Relatie met VHR
Vindplaats rapport / Casus illustratie
Natuurlijke dynamiek leidt tot verslechtering natuurlijke habitats of habitats van soorten en verplicht tot keuze voor proces- of
patroonbeheer.
bevoegde gezagen Effectiviteit / artikel 6.2 Habitatrichtlijn en
definitie verslechtering
Paragraaf 4.1 / Loevestein
Plannen ter verbetering van ecologie gebied kunnen niet vergund als zij afbreuk doen aan instandhoudingsdoel.
bevoegde gezagen Effectiviteit / artikel 6.3 Habitatrichtlijn en
definitie afbreuk natuurlijke kenmerken gebied
Paragraaf 4.2/ Marker Wadden;
Vismigratierivier Integrale planvorming met salderen van
natuureffecten is alleen mogelijk via de ADC- toets; niet voldoen aan vereisten toets kan leiden tot missen van kansen voor versneld verbeteren instandhoudingsdoelen.
initiatiefnemers en bevoegde gezagen
Coherentie / artikel 6.3 Habitatrichtlijn en
definitie afbreuk natuurlijke kenmerken gebied; Arrest Briels en verschil tussen mitigatie en compensatie
Paragraaf 5.2 / A2- Vlijmens Ven; Stroomlijn; Loevestein; Marker Wadden; Afstemmingsproblemen voor beheer en
gebruik van gebieden door stapeling van Europese richtlijnen en zo moeilijker behalen instandhoudingsdoelen.
gebruikers en beheerders; natuurorganisaties
Coherentie / artikel 2 Habitatrichtlijn en
Vogelrichtlijn; verplichting tot behoud of herstel van natuurlijke habitats en flora en fauna
Paragraaf 5.3 / Friese Front; VIBEG; Weidevogels; ANT- Ijsselmeer Hoge bewijslast bij het doorlopen van
vergunningprocedures bij plannen en projecten in en nabij Natura 2000-gebieden.
initiatiefnemers Efficiëntie / artikel 6.3 en 16
Habitatrichtlijn en artikel 9 Vogelrichtlijn; Kokkelvisserij-Arrest en zekerheid dat negatieve effecten zich niet zullen voordoen
Paragraaf 6.1 / Enkhuizen Compagniehaven; Hondsbossche Zeewering Afwijking van bescherming is lastig in geval
van schadebestrijding of ruimtelijke ontwikkelingen met gevolgen voor algemeen voorkomende soorten, hetgeen leidt tot een hoge uitvoeringslast. initiatiefnemers en grondeigenaren Efficiëntie / artikel 12 en 16 Habitatrichtlijn en artikel 5 en 9 Vogelrichtlijn. Bescherming op individuniveau en toetsing effect op populatieniveau
Paragraaf 6.2 / Gewone dwergvleermuis; Ganzen
Maatregelen om soorten en habitattypen te behouden worden als buitenproportioneel ervaren en hebben grote maatschappelijke gevolgen.
beheerders en grondeigenaren
Efficiëntie / artikel 6.1 Habitatrichtlijn en
artikel 4 Vogelrichtlijn en het rekening houden met anderen vereisten ingevolge artikel 2 Habitatrichtlijn/Vogelrichtlijn
Paragraaf 6.3 / Engbertsdijksvenen; Korhoen; VIBEG
Ervaren kans Stakeholder Relatie met VHR Casus
Doelen VHR kunnen worden ingepast in bedrijfsvoering landbouw of visserij.
grondeigenaar/ gebruiker
Coherentie / artikel 6.1 Habitatrichtlijn
treffen instandhoudingsmaatregelen en artikel 6.2 treffen passende maatregelen
Paragraaf 5.1 / Olde Maten; VIBEG De KRW draagt bij aan realisatie gunstige
staat van instandhouding VHR-waarden.
bevoegd gezag; natuurorganisaties
Effectiviteit en Coherentie / artikel 6.1
Habitatrichtlijn treffen instandhoudingsmaatregelen
Paragraaf 4.2 en 5.3 / Vismigratierivier; Marker Wadden
De KRM draagt bij aan bescherming ecosysteem.
bevoegd gezag Coherentie / artikel 2 Habitatrichtlijn
behoud of herstel van natuurlijke habitats en flora en fauna in een gunstige staat van instandhouding; artikel 2 Vogelrichtlijn
Paragraaf 5.3 / Friese Front
De beschreven kansen en knelpunten in hoofdstuk 4 tot en met 6 hebben we niet geprioriteerd. Bij het bespreken van de conceptresultaten van kansen en knelpunten met stakeholders en juristen tijdens twee workshops is gevraagd of zij nog andere kansen en knelpunten kennen die voortkomen uit de uitvoering van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Ook uit de reacties van de Klankbordgroep op het conceptrapport zijn nog aanvullingen gekomen. Zie hiervoor Kader 5 ‘Overige kansen en knelpunten’.