Gebaseerd op de Format Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn casus VIBEG-akkoord, 15 mei 2015
Inbreng en reactie casus
43• Ministerie van EZ • Imares
Inleiding
Deze casus is ingebracht vanuit de projectgroep Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn omdat het VIBEG (Visserij in Beschermde Gebieden)-akkoord in eerste instantie als een kans werd opgevat vanuit zowel overheden als de visserijsector. Later is het akkoord meer als een knelpunt door de visserijsector ervaren. Voor twee Natura 2000-gebieden in de Noordzee is met visserijsector een VIBEG-akkoord gesloten om economie en ecologie hand in hand te laten gaan. De kern van de afspraken betreft een zonering van het gebied voor verschillende visserijen (bijvoorbeeld boomkorvisserij en garnalenvisserij) en toe te passen vistechnieken. Vissers gaan via
vertegenwoordigende organisaties akkoord met sluiting van bepaalde gebieden; natuurbeschermings- organisaties ondernemen dan geen verdere juridische stappen tegen de visserijsector. Resultaat is dat de visserij tijd en kans krijgt nieuwe duurzame vistechnieken in te voeren. Probleem is dat een groep individuele garnalenvissers bezwaar heeft gemaakt tegen het toegangsbeperkingsbesluit op basis van VIBEG. De visserij is van mening, vastgelegd in een Passende Beoordeling, dat er geen sprake is van significante effecten op bijvoorbeeld de zwarte zee-eend.
Beschrijving casus
Op de Noordzee zijn de Natura 2000-gebieden Noordzeekustzone en Vlakte van Raan in 2010
aangewezen. In het gebied vindt onder andere visserij plaats. Om ecologie en economie hand in hand te laten gaan, is op 13 december 2011 het VIBEG-akkoord gesloten tussen de overheid,
vissersorganisaties en natuurbeschermingsorganisaties. Vissers gaan akkoord met sluiting van
bepaalde gebieden voor visserij, natuurbeschermingsorganisaties ondernemen geen juridische stappen meer tegen de sector. De visserij krijgt zo tot 2020 de tijd om nieuwe duurzame vistechnieken in te voeren. Met het akkoord kunnen de natuurdoelen worden gehaald en wordt tevens verduurzaming en innovatie in de visserijsector gestimuleerd. VIBEG biedt de visserij kansen voor een goedgekeurde Natuurbeschermingswetvergunning.
Het akkoord bevat een heel pakket mitigerende maatregelen. Delen van de Natura 2000-gebieden zijn gesloten voor vormen van visserij die van invloed zijn op het bodemleven of die aanwezige
vogelpopulaties kunnen verstoren, zodat daar een zo ongestoord mogelijke natuurontwikkeling kan plaatsvinden. Deze zonering en ontwikkeling van best beschikbare technieken en visserijpraktijk vormen de basis voor de realisatie van de Natura 2000-instandhoudingsdoelen in de gebieden Vlakte van de Raan en Noordzeekustzone. In 2020 wordt overal in de Noordzee op een duurzame wijze gevist.
De uitvoering van het akkoord lijkt te haperen nu een groep individuele garnalenvissers bezwaar heeft gemaakt tegen het toegangsbeperkingsbesluit. Deze tegenstanders vinden dat het akkoord hun geen ruimte biedt om nog rendabel te vissen. Het gaat hier met name om gevolgen voor garnalenvissers. Zij zijn van mening dat er geen sprake is van significante effecten door visserij op bijvoorbeeld de zwarte zee-eend. Voorstanders (2/3 van de garnalenvissers) willen het akkoord wel uitvoeren uit vrees voor het verspelen van de Natuurbeschermingswetvergunning en de aanname dat er zonder akkoord ook rustgebieden worden aangewezen en dat een goede relatie met ngo’s nodig is voor andere dossiers, zoals discards, Doggersbank etc.
43
De casus is voorgelegd aan en besproken met VisNed, maar van deze organisatie is geen reactie op de concept- samenvatting ontvangen.
Alterra-rapport 2705
| 161
Belangrijke stakeholders in deze casus zijn dus de rijksoverheid als bevoegd gezag, de visserijsector en de natuurbeschermende organisaties.
Proces casus
Het VIBEG-akkoord was aanvankelijk bedoeld voor de boomkorvisserij met wekkerketting dat het bodemleven te veel zou beroeren. De garnalenvisserij is daar later ingeschoven. Het VIBEG-akkoord is opgenomen in het concept van het beheerplan Waddenzee, waaronder de Noordzeekustzone valt. Ten behoeve van het akkoord is een passende beoordeling opgesteld door Imares. Er is (maart 2015) echter nog steeds geen definitief slotakkoord. Subtiele tekstuele wijzigingen kunnen grote gevolgen hebben voor de visserij.
Er is een akkoord met VisNed en de Nederlandse visserijbond, een groep garnalenvissers verzet zich. Dezelfde groep garnalenvissers die bezwaar heeft gemaakt tegen het toegangsbeperkingsbesluit van het VIBEG-akkoord heeft bij het ministerie van Economische Zaken begin 2014 een aanvraag
ingediend voor een Natuurbeschermingswetvergunning zonder de beperkingen die voortvloeien uit het VIBEG-akkoord. De gezamenlijke natuurorganisaties hebben in reactie daarop een zienswijze
geschreven. Daarin wordt het ministerie geadviseerd de vergunning te weigeren. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening verzocht om onderzoek naar feiten en gevolgen van
toegangsbeperkingsbesluit. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening concludeert dat toegangsbeperking los kan worden gezien van het verkrijgen van een Natuurbeschermingswetvergunning. In een tussenuitspraak is nu aan het ministerie van Economische Zaken verzocht zaken beter te motiveren. Op 11 februari 2015 is een vergunning onder voorwaarden verleend, daar het ministerie van mening is dat wetenschappelijk gezien buiten redelijke twijfel vast staat dat de huidige garnalenvisserij geen significante effecten heeft op de natuurlijke kenmerken van de onderhavige gebieden, ook cumulatief gezien, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen. Op 27 maart 2015 verscheen het bericht dat garnalenvissers weer op één lijn zitten voor een nieuw alternatief van het bekritiseerde VIBEG-akkoord (Visserijnieuws, 27-03-2015). Dat heeft ‘slechts’ betrekking op de vertaling in kaartbeelden, niet op het VIBEG-akkoord op zich.
Voor het VIBEG-akkoord is ook toestemming van de Europese Commissie nodig in verband met eisen aan visserijtechnieken en -praktijken, ook voor buitenlandse vissers. Vissers hadden 30 miljoen euro als compensatie gevraagd voor de gesloten gebieden. Het sluiten van vangstgebieden mag immers niet betekenen dat elders meer gevist gaat worden. Dit bedrag is door de overheid uiteindelijk vastgesteld op 10 miljoen. In de garnalenvisserij wordt volgens vissers te weinig verdiend waardoor innovatie en verduurzaming niet van de grond komen. Volgens onderzoekers van Imares zou het vanuit Vogel- en Habitatrichtlijnoptiek veel doelmatiger zijn om soms vissers uit te kopen, maar er is een reëel risico dat dit wordt beschouwd als een vorm van staatssteun.
Een toegangsbesluit kan genomen worden op grond van Natuurbeschermingswet art 20 lid 1 als passende maatregel ingevolge Habitatrichtlijn artikel 6.2. Vissers hebben bezwaar en beroep aangetekend tegen het besluit.
Knelpunt/kans casus
Een deel van de leden van de garnalenvisserijsector keert zich tegen het akkoord. Daarbij draait het vooral om het aantonen van significante effecten, te weten de vraag of er een causaal verband is tussen de staat van instandhouding van de zwarte zee-eend en het habitattype permanent overstroomde zandbanken en de activiteiten van de visserijsector.
Knelpunt is onvoldoende kennis van het mariene ecosysteem. Wetenschappelijk onderzoek naar effecten van de visserij door Imares is verstoord en heeft geen helder beeld kunnen geven van de impact van garnalenvisserij op de zeebodem. Appellanten trekken het rapport van Imares in twijfel, omdat er geen aandacht is voor andere effecten dan door visserij. Een passende beoordeling in opdracht van de Garnalenvisserij sluit significante effecten uit. Op grond daarvan hebben vissers een Natuurbeschermingswet-vergunning zonder beperking aangevraagd. De vraag is wanneer er
voldoende significant wetenschappelijk materiaal voorhanden is, om te bewijzen dat er wel/geen effecten zijn van de visserij op de zwarte zee-eend.
De ecologische toestand van de Noordzee wordt beïnvloed door een veelheid van factoren. Kennis over dat complexe systeem is nodig om cijfers over bijvoorbeeld de natuurtoestand, milieutoestand of biodiversiteit in het juiste licht te zien (Lindeboom, 2012). Het toetsen van effecten op
instandhoudingsdoelen is daarmee ook vaak complex en daarmee is causaliteit moeilijk aan te tonen. Passende maatregelen staan al snel ter discussie omdat moeilijk is aan te tonen dat een
natuurtoestand het gevolg is van bijvoorbeeld bepaalde activiteiten van vissers.
Juridische en beleidsmatige achtergrond knelpunt/kans
Juridisch is de vraag of het toepassen van een toegangsbeperkingsbesluit als passende maatregel (Habitatrichtlijn artikel 6.2) kan worden beschouwd. Daarbij is bepalend wanneer sprake is van voldoende kennis en wanneer een beroep kan worden gedaan op het voorzorgbeginsel. Tevens speelt Habitatrichtlijn artikel 6.3 een rol ingeval er vergunningen voor de visserijsector worden verleend. Ook hier speelt de vraag van significante gevolgen en wanneer er sprake is van de aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied.
Bestuurlijk wilde men de juridische confrontaties vermijden door een overeenkomst te sluiten. Daarbij speelt de vraag wat doelmatige afspraken zijn en hoe dit past op de belangen van verschillende stakeholders. Afstemming hierover kost veel tijd en vertrouwen. Een hieruit voortvloeiend probleem is dat een dergelijke overeenkomst tussen meerdere partijen altijd aangevochten kan worden door een niet betrokken partij of een partij die zich onttrekt. Het gebiedsproces in deze casus diende
juridificering te voorkomen en de visserijsector de tijd te geven om nieuwe, duurzamere vistechnieken in te voeren. Specifiek voor de Vlakte van Raan diende het proces ook te leiden tot meer kennis van het gebied.
Wens/oplossing
Er zou wat flexibeler omgegaan kunnen worden met randvoorwaarden bij aanwijzingen van Vogel- en Habitatrichtlijn gebieden. De klachten van gebruikers zijn dat dit leidt tot veel beperkingen. Het zou toe moeten naar een meer adaptieve insteek zonder dat je elk halfjaar de maatregelen wil
veranderen. Maar nu is het heel rigide: zijn we nog in staat om flexibele governance te realiseren? Dit is een internationaal vraagstuk: hoe om te gaan met adaptive management? De langetermijnhorizon versus kortetermijngebruik, in combinatie met de stand van kennis, staan hierbij op gespannen voet. Je zou juist vanwege de complexiteit en onzekerheid omtrent de causaliteit in het ecosysteem meer mogelijkheden wensen voor saldering in de tijd, wat het VIBEG-akkoord in feite biedt. Onderschat wordt dat een gesprek over maatregelen in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn leidt tot een heel bewustwordingsproces bij stakeholders. Dat lijkt toevallig, maar dit kan beter worden benut vanuit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Misschien door binnen de Vogel- en Habitatrichtlijn meer verantwoordelijkheden neer te leggen bij de stakeholders. Nu worden vooral de lidstaten
aangesproken. Misschien moet er een prikkel komen om de stakeholders meer toe te laten binnen de Vogel- en Habitatrichtlijn.
Samenvatting
De casus VIBEG is een illustratie van het aanzetten tot groen ondernemerschap, waarbij een gedragen akkoord altijd aangevochten kan worden door enkelingen. Bewustwording en kennisdelen tussen stakeholders zijn daarbij essentieel. De casus is ook een illustratie van het knelpunt dat de juiste kennis voor het vaststellen van passende maatregelen en significante gevolgen vaak ontbreekt, met name in het mariene ecosysteem. Vraag is dan hoe vanuit het voorzorgbeginsel het medegebruik in het gebied kan worden gereguleerd. De casus geeft inzicht hoe dit soort processen binnen groepen van stakeholders opgepakt moet worden.