Tabel 2 Analysekader casussen.
Kader 8. Integrale bescherming Natura 2000-gebieden
In bepaalde gevallen is in Natura 2000-gebieden sprake van een beperkte set aan instandhoudingsdoelen, hetgeen tot twee verschillende knelpunten kan leiden: een knelpunt bij beheer (uitvoering van artikel 6 lid 1 Habitatrichtlijn), indien het beheer en het gebruik alleen gereguleerd worden op grond van de vereisten vanuit deze doelen; en een knelpunt bij bescherming (uitvoering van artikel 6 lid 2 en 3 Habitatrichtlijn), indien effecten alleen getoetst worden op deze doelen. Behoud van biodiversiteit loopt dan een risico als natuurkwaliteit juridisch wordt versmald tot Natura 2000-kwaliteit. Dit is dus een probleem als andere bijzondere en/of kwetsbare soorten of habitattypen als niet relevant worden beschouwd bij het afwegen van voor- en nadelen van beheer- en inrichtingsmaatregelen bij de Natura 2000-doelen. Dit kan ook tot een probleem leiden als deze waarden voor het gebied niet verwoord zijn in (generieke of aanvullende) instandhoudingsdoelen, waardoor zij geen rol spelen bij de vraag of een activiteit toelaatbaar is op grond van de kans op significante gevolgen.
Er is onder de in de workshop geraadpleegde stakeholders evenwel consensus dat de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn alleen bedoeld zijn als minimumregel en niet als een integraal beschermingsinstrument. Bij terrestrische gebieden geldt dat ruimtelijke ordening, water- en milieubeleid en overig natuurbeheer in bijvoorbeeld het kader van de NNN aanvullend zijn op de VHR-doelen; ook als deze doelen niet als extra doelen in het beheerplan zijn geformuleerd.
Mariene natuurgebieden kennen pas relatief kort een visie op integraal beheer waarin men belangrijke kaders zoals OSPAR, Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM), Natura 2000 en Kaderrichtlijn Water (KRW) tracht te integreren. Beheer op algehele natuurkwaliteit vindt op zee dan ook vooral plaats via het reguleren van functies, door toetsing van de instandhoudingsdoelen via artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Als voorbeeld is het Friese Front genoemd. Dit Natura 2000-gebied is aangewezen vanwege de
aanwezigheid van de zeekoet als enige kwalificerende soort. De zeekoet is een geregeld voorkomende trekvogel in de zin van artikel 4 lid 2 Vogelrichtlijn, waarvoor Natura 2000-gebieden moeten worden aangewezen. De bodem van het Friese Front is echter een van de meest soortenrijke bodems in de Noordzee en mondiaal gezien een uniek gebied. De bodem van het Friese Front kwalificeert niet als habitattype, omdat frontsystemen en moddergebieden niet voorkomen op Annex I van de Habitatrichtlijn. Bij de bescherming wordt in dit gebied dus alleen gestuurd op het behoud van de Vogelrichtlijnsoort zeekoet. Hierdoor worden kansen om belangrijke zeebiotopen te beschermen, gemist.
Een kans is nu dat het bodemecosysteem wel kwalificeert voor aanwijzing onder de Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM). Via deze richtlijn kan, meer integraal en rekening houdend met het natuurlijke
ecosysteem, een bredere bescherming worden gegeven aan het gebied. Een alternatief is uitbreiding van Annex I van de Habitatrichtlijn met bijvoorbeeld frontsystemen en moddergebieden. Voor integrale bescherming is dus samenhang van de Vogelrichtlijn- en Habitatrichtlijndoelen met overige doelen van nationaal of Europees beleid noodzakelijk. Zie hiervoor ook hoofdstuk 5.
Uitruilen doelen tussen gebieden
De wens om te mogen salderen of uitruilen van doelen tussen verschillende Natura 2000-gebieden is niet mogelijk binnen de Nederlandse wijze waarop aanwijzingsbesluiten zijn geformuleerd. De aanwijzingsbesluiten laten geen saldering tussen gebieden toe. Salderen tussen gebieden heeft namelijk al plaatsgevonden via de Nederlandse doelensystematiek (LNV, 2006). In Nederland zijn de instandhoudingsdoelen per gebied zó geformuleerd dat ze gezamenlijk bijdragen aan een gunstige staat van instandhouding op lidstaatniveau. Uiteindelijk moet dit ertoe leiden dat soorten en
habitattypen (op nationaal én biogeografisch niveau) duurzaam behouden blijven. Door strategisch te lokaliseren draagt elk gebied hieraan bij.
Uitruilen van doelen kan in theorie ook meer binnen bereik komen als grotere gebieden worden aangewezen of als gebieden kunnen worden samengevoegd.
De grootte van gebieden is immers medebepalend voor de vraag of effecten optreden: als een gebied zodanig klein is dat door natuurlijke dynamiek sprake is van verslechtering van een habitattype ín het gebied, hoewel het type zich buiten het gebied wel weer ontwikkelt, gaat de landelijke staat van instandhouding niet achteruit, maar is wel sprake van lokale verslechtering. Een ecologisch risico is dat bij salderen per habitattypen of leefgebieden binnen één Natura 2000-gebied, kwalitatief goede delen kunnen verdwijnen.
Het samenvoegen van huidige Natura 2000-gebieden tot één nieuw gebied is juridisch wel mogelijk (en is bijvoorbeeld gebeurd in de Rijntakken). Daarbij is essentieel dat samenvoeging van gebieden leidt tot een ecologische meerwaarde. Een risico is dat door samenvoeging verlies van de verspreiding
van het habitattype of leefgebied optreedt. In dat geval kan samenvoeging als ontduiking van artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn worden beschouwd (Bijlsma et al., 2012).
Salderen tussen gebieden is wel mogelijk na het doorlopen van de ADC-toets in de vorm van
compenserende maatregelen die bijdragen aan de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk (Europese Commissie, 2007).
Salderen binnen één gebied
De wens om te kunnen salderen tussen instandhoudingsdoelen binnen één gebied is in sommige gebieden reeds mogelijk via een zogenaamde ‘ten gunste van’-formulering. Dit betekent dat in aanwijzingsbesluiten de keuze is gemaakt om voor een bepaalde soort of habitattype enige afname toe te staan ten gunste van een andere soort of habitattype. Voor deze optie is alleen gekozen als een (zeer) ongunstige waarde zich kan ontwikkelen en een zeer gunstige waarde iets inlevert. Zo is bijvoorbeeld voor een aantal ganzensoorten aangegeven dat de omvang van het foerageergebied enigszins mag afnemen ten gunste van bijvoorbeeld vochtige alluviale bossen of stroomdalgraslanden. De optie ‘ten gunste van’ zou ook kunnen worden toegepast om te anticiperen op natuurlijke
dynamiek of klimaatverandering.
In de literatuur is salderen binnen een gebied beschreven door onder andere Mendelts & Boerema (2012). Zij betogen dat het relateren van de natuurlijke kenmerken van een gebied aan de instandhoudingsdoelen te beperkt is indien bij vergunningverlening de toestemming afhangt van wel/geen afbreuk aan de instandhoudingsdoelen. Volgens hen dient de bescherming van het
ecosysteem voorop te staan en niet de relatieve toe- of afname van bepaalde individuele doelen. Dat betekent dat geaccepteerd moet worden dat bepaalde leefgebieden of habitattypen zich door een gebied heen bewegen en dat het oppervlakte ervan kan fluctueren. Hierdoor ontstaat ruimte voor uitwisseling tussen instandhoudingsdoelen, zolang dit bijdraagt aan een robuust ecosysteem.
Dergelijke doelsaldering gericht op een ecosysteembenadering is eenvoudiger als per gebied de doelen meer kwalitatief in plaats van kwantitatief zijn beschreven. De auteurs verwijzen daarbij naar de arresten van het Europees Hof, zaaknummer C-535/07 en C-374/98, waaruit blijkt dat de
Habitatrichtlijn niet zonder meer verplicht tot het formuleren van doelen per soort en habitattypen in een gebied.
Het principe van een ecosysteembenadering met doelsaldering wordt momenteel door het ministerie van Economische Zaken uitgewerkt in een beleidslijn ‘Uitruil natuurwaarden’, waarbij wordt ingegaan op zowel salderen binnen als tussen gebieden.
Herstelprojecten
In het Guidance-document ‘Beheer van Natura 2000-gebieden’ (EC, 2000) staat dat de formulering van artikel 6 lid 3 ‘Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied …’ juist moet garanderen dat een niet op natuurbehoud gerichte component van een plan dat gedeeltelijk op natuurbehoud is gericht, in voorkomende gevallen toch passend beoordeeld wordt. Dit is bevestigd in het Europese arrest zaaknummer C-241/08 van de Commissie tegen Frankrijk (Sundseth & Roth, 2014). De wens om integrale natuurherstelprojecten te mogen beschouwen als een beheermaatregel conform artikel 6 lid 1, waardoor geen toetsing aan artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn nodig is, lijkt onder de huidige juridische uitleg niet mogelijk. Het is wel mogelijk om dergelijke maatregelen op te nemen in een beheerplan, ter uitvoering van artikel 6 lid 1
Habitatrichtlijn. In dat geval zal het beheerplan passend beoordeeld moeten worden. De andere weg is om dergelijke natuurinclusieve projecten passend te beoordelen via vergunningverlening onder artikel 6 lid 3.
Om projecten die gericht zijn op een verbetering van de ecologie, maar die ook andere ruimtelijke component bevatten, te stimuleren, zou de Europese Commissie een aanvulling op de huidige Guidances kunnen geven. Hierin zou moeten worden omschreven hoe integrale projecten met winst voor economie en maatschappelijke doelen en herstel van soorten en habitats in een gunstige staat van instandhouding vergund kunnen worden. Hierin zou ook duidelijk gemaakt kunnen worden in welke gevallen een (significant) verlies aan oppervlakte of kwaliteit van één instandhoudingsdoel acceptabel is, indien het gebied als geheel robuuster wordt. Een nieuwe Europese handreiking moet ook kansen en mogelijkheden om vanuit andere Europese richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM), bij te dragen aan de doelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn, nadrukkelijk benoemen (zie ook hoofdstuk 5). Door synergie met andere richtlijnen te
zoeken, komen er meer kansen in beeld voor ecosysteemgerichte benaderingen in Natura 2000- gebieden.
Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat in alle gevallen een gedegen ecologische onderbouwing nodig is om geplande of natuurlijk verlopende ontwikkelingen toe te laten. Daarbij kan een herbezinning op de begrenzing van gebieden en het strategisch lokaliseren van doelen gewenst zijn. Bijvoorbeeld, het sturen op landschapscondities kan makkelijker worden gerealiseerd in grotere gebieden, en het (beter) inbedden van Natura 2000-gebieden in het Natuurnetwerk Nederland biedt meer kansen voor klimaatadaptatie. Op dit moment wordt onderzocht of de huidige Natura 2000-doelensystematiek voldoet aan de voorschriften van de EC, de uitgangspunten van het rijk zoals verwoord in het Natura 2000-doelendocument en de Rijksnatuurvisie (Vreeswijk et al. in prep.). Vreeswijk et al. vragen tevens aan de voortouwnemers hoe de doelensystematiek in de praktijk uitpakt en welke
verbeteringen mogelijk zijn. Wellicht komen hieruit suggesties naar voren die aansluiten op de wensen die in de casussen zijn genoemd ten aanzien van het herformuleren van doelen in Natura 2000- gebieden. Bij het vaststellen van de benodigde grootte en inbedding van Natura 2000-gebieden en bijvoorbeeld het prioriteren binnen instandhoudingsdoelen, kan het lopende onderzoek naar de beoordelingssystematiek voor gebiedsdoelen op landschapsschaal bijdragen (Bijlsma et al., 2015). Dit onderzoek betreft een uitwerking van een systematiek waarbij Natura 2000-gebiedsdoelen beoordeeld worden in ruimtelijke samenhang (op landschapsschaal) en waarbij rekening wordt gehouden met natuurlijke ontwikkelingen en dynamiek.