Besluitvorming bij uitvoering van de richtlijnen

Belangrijke stappen bij de uitvoering van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn zijn het opstellen van aanwijzingsbesluiten voor Natura 2000-gebieden, het opstellen van beheerplannen voor deze

gebieden en het toetsen van plannen en projecten in een vergunningprocedure. Deze uitvoering krijgt gestalte binnen een zogenaamde driehoek: het politieke circuit van besluitvorming, het interactieve circuit van besluitvorming en het juridisch circuit van besluitvorming. De implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn is begonnen vanuit het politieke circuit (op rijksniveau), vervolgens uitgebreid naar het interactieve circuit en het politieke circuit op het provinciale niveau en beweegt vervolgens richting het juridisch circuit. Het juridisch circuit van besluitvorming, de rechtspraak, haakt weer aan bij besluiten uit het interactieve circuit. Daarbij zijn uitspraken van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, definitief bindend. Elk circuit wordt gekenmerkt door verschillende stakeholders en tijdpaden. Op het interactieve circuit van besluitvorming is een beroep gedaan bij de consultatierondes voor het aanwijzingsbesluit. Verder is voor het interactieve circuit vooral een rol weggelegd bij het opstellen van beheerplannen. Ook het vooroverleg over plannen of projecten tussen bevoegde gezagen en initiatiefnemers voor een vergunningprocedure gebeurt in het interactieve circuit.

In de praktijk is sprake van een complex besluitvormingsproces waarbij veel belangen en

belanghebbenden betrokken zijn. De besluitvorming verloopt hierdoor vaak iteratief of cyclisch en niet lineair, omdat besluiten in verschillende circuits van besluitvorming worden genomen. Zo zijn na het aanmelden van gebieden aan de Europese Commissie de processen voor het opstellen van

aanwijzingsbesluiten en opstellen van beheerplannen tegelijk gestart. Daarbij is met het

Omkeringsbesluit uit 2008 door de politiek (in het parlementaire circuit) vastgelegd dat een deel van de Natura 2000-gebieden pas aangewezen zal worden als er conceptbeheerplannen zijn. Hierdoor werd een mogelijkheid geschapen om vanuit het gebied suggesties te doen voor aanpassing van instandhoudingsdoelen en begrenzing. Ook is op verzoek van het parlement het rijk met de provincies in 2009 met het uitwerken van een Programmatische Aanpak Stikstof gestart, waarbij uitwerking en onderzoek in het kader van dit programma, input moet leveren voor de beheerplannen. Zo wachten beheerplannen op de PAS, de aanwijzing op beheerplannen en kunnen zowel bij vaststelling van

aanwijzingsbesluiten als beheerplannen partijen bezwaar aantekenen tegen het besluit. Het parlementaire en juridisch circuit doorkruisen daarbij het interactieve circuit.

Door tijdens de uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn bijvoorbeeld de PAS of het

omkeringsbesluit in te brengen in het politieke circuit is sprake van politisering: de onderwerpen worden in politieke procedures behandeld, waarop het interactieve circuit vervolgens moet wachten om bijvoorbeeld met het beheerplan verder te kunnen gaan. Behandeling in het politieke circuit maakt verder dat de politieke kleur en politieke agenda’s de besluitvorming over beheerplannen kunnen beïnvloeden. Voor het vaststellen van beheerplannen is overleg met besturen van provincies, gemeenten en waterschappen vereist. Hierdoor gaan ook provinciale en gemeentelijke politieke verhoudingen en agenda’s een rol spelen. Daarnaast is via een handreiking aangegeven dat het beheerplan ook wordt opgesteld na overleg met eigenaren, beheerders, gebruikers en andere belanghebbenden; via een dergelijk gebiedsproces wil men draagvlak verkrijgen. Een dergelijk veelomvattend proces gaat gepaard met hoge transactiekosten vanwege overleg. Bovenstaande maakt duidelijk hoe circuits van besluitvorming op elkaar inwerken en de uitvoering van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn niet alleen leidt tot het uitvoeren van eerdere beleidsbesluiten (de Natuurbeschermingswet verplicht immers tot het aanwijzen van gebieden en het opstellen van beheerplannen) maar ook tot het nemen van nieuwe beleidsbesluiten, via bijvoorbeeld uitspraken van de Raad van State over het aangewezen gebied of beheerplan. Het op deze wijze nemen van

beslissingen in verschillende circuits van besluitvorming, maakt het implementatieproces van de Vogel- en Habitatrichtlijn complex en langdurig. Dat wordt versterkt doordat de natuurwetgeving sectoraal is ingestoken.

8.2.5

Coherentie van beleid

Een ander aspect dat de besluitvorming bemoeilijkt, komt voort uit het feit dat de natuurwetgeving – en dus de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn – een sectorale, thematische insteek vanuit natuur kent. Het kan daarmee een integrale aanpak op regionaal schaalniveau in de weg staan. Afstemming van de natuurrichtlijnen met milieubeleid en overige ruimtelijk beleid – ook op andere bestuursniveaus – is echter noodzakelijk om de doelen te bereiken. De uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn kent een eigen proces, eigen actoren, eigen tijdslimieten en eigen begrotingen die allemaal weer anders zijn bij gebiedsontwikkeling op grond van nationale of Europese beleidsopgaven. Europese richtlijnen

kenmerken zich door duidelijk omschreven, vaststaande doelen waarop de overheden van de lidstaten kunnen worden afgerekend met boetes. Geïntegreerd gebiedsgericht beleid kenmerkt zich door beleid in een nader omschreven gebied dat differentiatie beoogt in termen van doelstellingen en/of inzet van instrumenten in ruimte en tijd. Het doel van integraal gebiedsgericht beleid is om, rekening houdend met de bijzondere potenties dan wel de problemen in dat gebied, beleidsdoelen op elkaar af te stemmen en op maat toe te snijden op het gebied.

Samenhang van VHR-beleid met overig natuurbeleid wordt verstoord als bijvoorbeeld de uitvoering van de EHS stokt, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor de natuurkwaliteit in Natura 2000-gebieden. Hierdoor is eerder kans op significante gevolgen en kunnen projecten geen doorgang vinden.

Ook het afstemmen van Europese richtlijnen vanuit verschillende beleidsterreinen op elkaar, zoals VHR en KRM, VHR en KRW, VHR en GVB en GLB vergen vaak veel communicatie en afstemming met Brussel. Daarbij is ook sprake van afhankelijkheden met nationaal beleid dat van invloed is op ruimtelijke planning en milieucondities. Stapeling van beleid in gebieden leidt tot nieuwe beslissingen met gevolgen voor stakeholders (gebruikers en eigenaren). Zo moeten bijvoorbeeld

beheermaatregelen voor de visserij in mariene Natura 2000-gebieden via het GVB geregeld worden. Eerst wordt om een akkoord met de visserij gevraagd over maatregelen, dan pas kan worden overgegaan tot aanwijzen van Natura 2000-gebieden. Druk vanuit de visserijsector kan zo de aanwijzing van VHR-gebieden tegenhouden. Dit knelpunt komt daarmee niet voort uit de Vogel- en Habitatrichtlijn, maar uit de coherentie met de GVB, waarbij VHR-maatregelen binnen het Europees visserijbeleid moeten worden ingebracht. Een ander voorbeeld betreft de bescherming van

weidevogels. Bij te nemen maatregelen worden kansen voor vergroening binnen het GLB onbenut en maakt de agrarische sector geen gebruik van een gedragscode voor bestendig beheer en gebruik om soorten te beschermen. Het GLB staat in die zin nog te los van de VHR, terwijl de groene diensten mogelijkheden bieden om de bescherming van weidevogels een impuls te geven. Tot slot is het de vraag of een sector zich aan de afspraken houdt die overeengekomen zijn in akkoorden of

bijvoorbeeld gedragscodes en of het bevoegd gezag hierop controleert en handhaaft. Individuele

bedrijven of ondernemers kunnen zich onttrekken aan een afgesloten akkoord door een brancheorganisatie, zoals bij het VIBEG-akkoord gebeurde. Ook kunnen bedrijven individueel rechtszaken aanspannen die ingaan tegen het gedachtegoed uit het akkoord.

Een gebrek aan coherentie tussen bestuurlijke niveaus doet zich gelden bij de programmatische aanpak. Het ministerie van Economische Zaken staat achter een programmatische aanpak, zoals bij de PAS. Onzekerheid en daarmee onduidelijkheid resteert op Europees niveau: het is de vraag of het Europese Hof van Justitie akkoord gaan met de programmatische aanpak. De verschillende circuits van besluitvorming en de afstemming van beleid bemoeilijken het verkrijgen van draagvlak bij stakeholders voor de uitvoering.