15-5-2015 gebaseerd op het format Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn casus Korhoen
Inbreng en reactie casus
• Staatsbosbeheer
• Ministerie van Economische Zaken • Provincie Overijssel
Inleiding
De casus Korhoen is ingebracht door de projectgroep Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn (bij monde van het ministerie van Economische Zaken en de provincie Overijssel) als voorbeeld van een casus waarbij maatregelen als buitenproportioneel worden beschouwd in het licht van behoud van een soort waarvoor de vooruitzichten zeer slecht zijn. Het realiseren van de instandhoudingsdoelen vereist een zware inspanning, waarbij onzeker is of de investeringen resultaat zullen opleveren voor behoud van het korhoen. Daarmee raakt de casus aan de efficiëntie van de uitvoering van natuurbeleid. Tegelijkertijd speelt dat het korhoen als paraplusoort fungeert: instandhouding van leefgebied voor het korhoen is ook van belang voor een groot aantal andere karakteristieke soorten van het
heidelandschap. Maatregelen voor het korhoen dragen dus bij aan verbetering van de natuurkwaliteit en duurzame instandhouding van dit landschap.
Beschrijving casus
Het korhoen is een doelsoort in het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug. In 1974 is gestart met landelijke korhoentellingen. Er werden toen 450 hanen geteld, een fractie van de aantallen in jaren 1950 (enkele duizenden). In 2012 werden ondanks vele beheerinspanningen nog 2 hanen geteld op de Sallandse Heuvelrug en zijn daar Zweedse korhoenders bijgeplaatst (zie verder Alterra-rapport 2498, Jansman et al. 2014). Het gaat bij het korhoen om behoud van de laatste populatie in Nederland. Bij uitsterven van deze populatie gaat de soort voor Nederland verloren; ook Europees gaat het slecht met de soort (alleen de populatie in Zweden vertoont lichte groei, overige populaties laten een dalende trend zien). De Sallandse populatie vormt een mogelijke bron voor herkolonisatie van andere natuurgebieden.
Er is de afgelopen decennia veel geïnvesteerd in het beheer van het Nationaal Park Sallandse Heuvelrug (tevens Natura 2000-gebied). Vanuit het terreinbeheer is dit uitgelegd als investering in leefgebied voor soorten van het heidelandschap waarbij de korhoender als boegbeeld fungeerde. Het korhoen is een van de meest kritische soorten van het heide-ecosysteem, waardoor hij bij uitstek een rol als indicator voor de goede staat van het systeem kan vervullen. Maatregelen die bijdragen aan het herstel van het kleinschalige complex van heide en aanverwante vegetaties komen het korhoen ten goede, en daarnaast vele vogel-, reptielen- en insectensoorten. Het daadwerkelijk uitsterven van het korhoen moet dan ook worden beschouwd als een signaal voor verdere verslechtering van dit landschapstype in Nederland.
Om de achteruitgang van het korhoen tegen te gaan, zijn vele maatregelen genomen (beheer van het gebied, minimaliseren van de predatiedruk, bijplaatsen van Zweedse korhoenders e.a.). Al met al bleken deze investeringen onvoldoende om de populatie-omvang te vergroten. De beheerders van de Sallandse Heuvelrug zien evenwel nog kansen om het tij te keren. Staatsbosbeheer concludeert dat de resultaten van de bijplaatsing positief geweest, met meer dieren en zelfs een geval van succesvolle voortplanting. Omdat de kwaliteit van het leefgebied echter onvoldoende is, is gestopt met
bijplaatsing. Jarenlange monitoring van de korhoenpopulatie op de Sallandse Heuvelrug geeft aan dat de voornaamste oorzaak voor het stagneren van de groei van de korhoenpopulatie waarschijnlijk ligt in de jongenfase. De focus ligt nu eerst op herstelmaatregelen om de habitatkwaliteit te verbeteren. Desondanks kan niet worden uitgesloten dat de maatregelen te laat komen of te gering van omvang zijn, zodat de Vogelrichtlijn-soort korhoen op korte termijn uit Nederland verdwijnt. Dit zal
gerapporteerd moeten worden aan de Europese Commissie. In 2013 heeft de provincie aan SBB bericht dat wanneer de korhoenpopulatie niet van voornoemde maatregelen blijkt te profiteren en niet
144 |
Alterra–rapport 2705herstelt tot een levensvatbare populatie, de provincie hierover het gesprek zal aangaan met het ministerie van Economische Zaken.
Proces casus
Het proces in deze casus is te typeren als uitvoeren van maatregelen uit het Natura 2000-beheerplan om de instandhoudingsdoelen voor de Vr-soort korhoen te behalen. De belangrijkste stakeholders in deze casus zijn het ministerie van Economische Zaken als bevoegd gezag voor het aanwijzingsbesluit en stellen van instandhoudingsdoelen, de provincie Overijssel als opsteller van het beheerplan Natura 2000 en Staatsbosbeheer als belangrijke beheerder van het gebied.
Knelpunt/kans casus
Op ecologisch niveau is het knelpunt dat er sprake is van een (zeer) slechte kwaliteit van het leefgebied en dientengevolge een genetische verarming van de soort. Dit ecologisch knelpunt wordt door alle stakeholders onderschreven, maar daarbij vraagt zowel stakeholder ministerie van
Economische Zaken als de provincie Overijssel of het herstel van leefgebied nog mogelijk is en welke inspanning voor het realiseren van instandhoudingsdoelen reëel zijn. Volgens de provincie is het knelpunt dat er telkens – ook door nieuwe wetenschappelijke inzichten – nieuwe maatregelen worden bedacht en getroffen. Hierdoor lijkt er voor andere stakeholders geen einde te komen aan de
inspanningen, waardoor het gevoel van een ‘bodemloze put’ ontstaat. De provincie zelf vraagt zich hierbij af of vanuit EU-perspectief de euro’s niet op een kansrijkere plaats voor het korhoen – op biogeografisch niveau – kunnen worden ingezet. Binnen de Atlantische biogeografische regio is de trend van populaties van het Korhoen in andere lidstaten echter ook negatief.
Onderzoekers en beheerders zien echter nog kansen voor behoud. Ook de ogenschijnlijk uitzichtloze situatie van de hamster heeft door onderzoek en voortschrijdend inzicht geleid tot behoud en zelfs uitbreiding. Dit brengt het ministerie van Economische Zaken tot de stelling dat het probleem is of er al of niet geaccepteerd kan worden dat het korhoen niet te redden is in Nederland. Het korhoen is illustratief voor het verlies aan natuurwaarden in heide- en hoogveengebieden, die sterk worden bedreigd door intensivering van de landbouw en veranderingen in landgebruik. Deze categorie van natuurwaarden kan alleen worden behouden in natuurgebieden in een agrarische context, wat vraagt om nieuw/ander beleid en beheer.
Een knelpunt is de suggestieve beeldvorming waarbij investeringen worden toegerekend aan het behoud van een enkele soort, soms zelfs per individu (x euro per korhoen), terwijl de soort illustratief is voor een lange lijst van ooit (zeer) algemene soorten die al eerder zijn verdwenen uit het
betreffende landschap en nog steeds sterk afnemen (zoals veldleeuwerik, geelgors, patrijs, kneu). Door bovenstaande framing verwordt de casus vooral een knelpunt vanuit het oogpunt van communicatie en agendasetting: hoe verwoord je het benodigde natuurbeleid en de keuzen voor maatregelen? Voor de provincie geldt in dit specifieke geval dat men als knelpunt afkalving van draagvlak voor het natuurbeleid voorziet. Staatsbosbeheer merkt op dat bij die framing ook de vraag kan worden gesteld: wat mag behoud van een soort kosten, gezien de verantwoordelijkheid van de samenleving voor zijn achteruitgang?
Juridische en beleidsmatige achtergrond knelpunt/kans
Voor het korhoen geldt als instandhoudingsdoel het uitbreiden van de omvang van het leefgebied en het verbeteren van de kwaliteit van het leefgebied, zodat een voldoende groot leefgebied staat voor een draagkracht van 40 broedparen. De juridische vraag is tot welke inspanning een lidstaat verplicht kan worden om hiertoe instandhoudingsmaatregelen te nemen (cf. artikel 6.1 Habitatrichtlijn) en passende maatregelen (cf. artikel 6.2 Habitatrichtlijn) om verslechtering te voorkomen.
De Vogelrichtlijn (artikel 1) vereist “de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is”. Artikel 2 stelt echter dat de lidstaten “tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen”. In dit licht wordt de regelgeving en de natuurwetgeving niet als inflexibel ervaren. De vraag is wel hoe deze afwegingen van ecologische inspanning en financiële inzet (zouden moeten) worden gemaakt. Daarmee is het probleem onderdeel van de wijze waarop de Nederlandse natuurwetgeving bestuurlijk wordt uitgevoerd.
Daarnaast leunt het aanwijzingsbesluit (te) veel op één soort: alleen voor het korhoen zijn
verbeterdoelen geformuleerd; voor bijvoorbeeld de nachtzwaluw en roodborsttapuit geldt alleen een behoudsdoel. Daarmee is er een mogelijk risico voor het uitvoeren van maatregelen uit het beheerplan als het korhoen afvalt. Er zijn nu veel soorten die meeprofiteren van maatregelen voor het korhoen (zoals patrijs, veldleeuwerik, grauwe klauwier) die echter geen instandhoudingsdoel in het gebied kennen.
Wens/oplossing
De wens van stakeholder Staatsbosbeheer is om kansrijke maatregelen voor het korhoen uit te (blijven) voeren. Het gaat om maatregelen die het hele systeem ten goede komen, zoals het bekalken, maar ook de beschikbaarheid van extensief agrarisch gebied is van belang.
De wens van de provincie is om het maatschappelijk draagvlak voor maatregelen te vergroten, waarbij men behoefte heeft aan een achterliggend verhaal, waarom het korhoen hier behouden dient te blijven en wat synergistische effecten zijn. De provincie wil ook graag weten hoe op biogeografisch niveau het korhoen het efficiëntst behouden kan blijven.
Stakeholder ministerie van Economische Zaken ziet als oplossing een regelgeving gericht op ontwikkeling en beheer van grote eenheden natuur met meerdere functies, waarbij gebieden met elkaar verbonden zijn en de omgevingscondities op orde zijn.
Samenvatting
De casus van het Korhoen (en de Sallandse Heuvelrug) illustreert dat de omgevingscondities in en rondom het Natura 2000-gebied tot dusver onvoldoende zijn voor duurzaam behoud van de soort. In deze casus leiden Vogelrichtlijn- en Habitatrichtlijn-artikelen niet tot een juridisch knelpunt, want de richtlijnen bieden de mogelijkheid om bij maatregelen ter uitvoering van artikel 6.1 en 6.2
Habitatrichtlijn rekening te houden met sociaaleconomische gevolgen (artikel 2.3 Habitatrichtlijn). Als de maatregelen niet tot het gewenste resultaat leiden, moet hier echter wel een gedegen ecologisch onderbouwing bij worden gegeven.
De casus is vooral illustratief voor de inspanning die geleverd moet worden en dan met name de politiek-bestuurlijke keuze om deze inspanning te verantwoorden. Daarbij is de vraag of de inspanning (de te nemen maatregelen) proportioneel zijn, afhankelijk van de framing van de oorzaken van de achteruitgang van het korhoen en welke visie men hanteert bij natuurbeleid (zuiver soortgericht of vanuit een leefgebiedenbenadering).