• Provincie Noord-Holland
Inleiding
De casus Enkhuizen/Compagniehaven is aangedragen vanuit de Projectgroep Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn vanwege efficiëntie: een hoog ervaren uitvoeringslast door een recreatieondernemer bij de onderbouwing van (afwezigheid van) significante effecten bij een vergunningaanvraag Nb-wet. Bij het vervangen en verplaatsen van een aanlegsteiger en het uitbreiden van het aantal ligplaatsen in een bestaande jachthaven moesten niet alleen de effecten van het verplaatsen van de steiger in beeld worden gebracht, maar alle effecten van het havencomplex, omdat de inrichting niet eerder beschikte over een vergunning in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Deze bewijslast is door de particuliere recreatieondernemer als zeer hoog ervaren. Het gaat dan onder andere om het in kaart brengen van te verwachten vaarbewegingen en cumulatieve effecten. Het bevoegd gezag, de provincie Noord-Holland, vraagt in ogen van de initiatiefnemer heel veel informatie waardoor onzekerheid over significantie wordt geprojecteerd op de individuele ondernemer.
Beschrijving casus
In de Compagnieshaven in Enkhuizen moest een veertig jaar oude aanlegsteiger worden vervangen. In eerste instantie bestond het voornemen uit nieuwbouw en verplaatsing van de huidige steiger waardoor tevens extra ligplaatsen konden worden gerealiseerd. Hiertoe is bij de gemeente een omgevingsvergunning aangevraagd en is provincie om een Verklaring van geen bedenkingen (Vvgb) verzocht (10-1-2012). Omdat bij uitbreiding sprake is van een “project” in de zin van de
Natuurbeschermingswet, diende daarom de gehele jachthaven te worden beoordeeld en niet alleen de uitbreiding. Het gaat dan om wijzigingen ten aanzien van het zogenaamde “bestaand gebruik”. Dit laatste dient inzichtelijk te worden gemaakt. Men heeft hierover contact gehad met de provincie. De provincie heeft de initiatiefnemer van informatie voorzien en aangegeven waaraan een aanvraag Nb- wet in voorliggend geval moest voldoen.
Deze eisen zijn door de initiatiefnemer echter als problematisch ervaren. Lopende de procedure heeft de initiatiefnemer daarom zijn aanvraag voor de omgevingsvergunning ingetrokken en een nieuw verzoek ingediend. Ditmaal had de aanvraag betrekking op vervanging van de oude steiger op de huidige plek. Er kwamen geen extra ligplaatsen bij. De provincie heeft hiervoor een ontwerp Vvgb- afgegeven aan de gemeente op 17 september 2012. Omdat de inrichting door de herbouw op de huidige plek niet werd gewijzigd, zag deze Vvgb uitsluitend op mogelijke effecten ten gevolge van de werkuitvoering op de in de haven aanwezige (belangrijke) futenkolonie.
Op 20 januari 2014 ontvangt de provincie een aanvraag voor een vergunning op grond van de Nb-wet inclusief passende beoordeling die alsnog voorziet op het primaire voornemen van het verplaatsen van de steiger en uitbreiding met 16 ligplaatsen. Op 31 maart is vervolgens een Nb-wet-vergunning verleend voor de gehele jachthaven met in totaal 633 ligplaatsen. Daarvan hebben 569 ligplaatsen betrekking op bestaand gebruik, welke in de aanvraag inzichtelijk is gemaakt.
Proces casus
Het betrof een plan binnen een Natura 2000-gebied, waarvoor een omgevingsvergunning nodig was en waarbij kans was op ‘handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden’. In dat geval is een Vvgb nodig inzake de Natuurbeschermingswet. De provincie is bevoegd gezag voor het verlenen van een Vvgb Nb-wet.
Knelpunt/kans casus
Knelpunt voor de lokale ondernemer is de door hem ervaren complexiteit bij het toetsen van effecten binnen een passende beoordeling bij een vergunningaanvraag Nb-wet (cf. Habitatrichtlijn artikel 6 lid 3). Het gevolg is dat de ondernemer vertraging oploopt in de planvorming en uiteindelijk de planvorming bijstelt.
Uit dit knelpunt komt de vraag voort hoe je aan- of afwezigheid van significante gevolgen kunt aantonen en bij wie je de bewijslast hiervoor kunt neerleggen: initiatiefnemer of bevoegd gezag. Formeel is de initiatiefnemer verantwoordelijk voor het aanleveren van de passende beoordeling. Daarbij kan het bevoegd gezag rekening houden met het proportionaliteitsbeginsel. In dit geval heeft het bevoegd gezag beschikbare natuurgegevens verstrekt (zoals de verspreidingskaarten van
watervogels op de website van het beheerplan IJsselmeergebied of habitattypekaarten) op grond waarvan de initiatiefnemer of het daartoe gemachtigde adviesbureau conclusies kan trekken voor de gevolgen van het specifieke project. Hetzelfde geldt voor het leveren van projecten die in cumulatie moeten worden bezien. Toch heeft de ondernemer de vereisten bij de vergunningprocedure als ingewikkeld en onduidelijk ervaren.
Juridische en beleidsmatige achtergrond knelpunt/kans
Het knelpunt komt voort uit de toetsing van nieuwe plannen en projecten volgens Habitatrichtlijn art. 6.3. De begrippen significantie, cumulatie, mitigatie en dergelijke zijn niet eenduidig en daardoor voor meerdere uitleg vatbaar. Het is niet mogelijk om een generieke definitie te geven van bijvoorbeeld significantie, waardoor geen normatieve grenswaarden kunnen worden toegepast. Elke passende beoordeling vergt maatwerk. Hierbij zijn EU-guidances en Nederlandse handreikingen behulpzaam, waarbij in de praktijk de open normen via jurisprudentie worden ingevuld. Het Kokkelvisserij-arrest uit 2004 stelt hoge eisen aan de onderbouwing van een passende beoordeling; er moet wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de schadelijke gevolgen.
Een kans om de bewijslast voor initiatiefnemers te verminderen, is om bestaand gebruik in het beheerplan te toetsen (passend beoordelen) waarna dergelijk gebruik vergunningsvrij is, indien het beheerplan is vastgesteld. Hierdoor hoeft een ondernemer bij een aanvraag Natuurbeschermingswet alleen de uitbreiding te beoordelen in cumulatie met nieuw geplande activiteiten. Omdat het
beheerplan voor het N2000-gebied op het moment van de vergunningaanvraag nog niet definitief was, moesten alle vaarbewegingen in het gebied in kaart worden gebracht bij de aanvraag.
Nederland heeft met een wijziging van de Natuurbeschermingswet (1-2-2009) vastgelegd dat bestaand gebruik vrijgesteld is van toetsing, tot het moment dat een beheerplan voor het Natura 2000-gebied is vastgesteld. Met opnieuw een wijziging van de Natuurbeschermingswet via de Crisis-en Herstelwet (16-3-2010) is bepaald dat de vrijstelling van vergunningplicht ook blijft gelden voor bestaand gebruik dat onverhoopt niet in het beheerplan terechtkomt. Zodra echter een initiatiefnemer van een inrichting met bestaand gebruik een nieuw plan of project ontwikkelt, moet de hele inrichting getoetst worden conform Habitatrichtlijn artikel 6.3, omdat sprake is van een (nieuw) plan of project. Dat betekent dat zolang bestaand gebruik niet gereguleerd is/wordt in een beheerplan, bij een nieuw plan of project de bewijslast voor een initiatiefnemer hoger ligt, omdat men ook de cumulatieve effecten van overig bestaand gebruik in beeld moet brengen. Vanwege de open normen in de wetgeving (significant effect = maatwerk per ingreep en per gebied) moet per geval vastgesteld worden wat in een passende beoordeling moet worden meegenomen.
Wens/oplossing
De wens van de recreatieondernemer is duidelijker eisen te stellen aan een passende beoordeling binnen het vergunningenproces, een duidelijk advies vanuit de vergunningverlener en de bewijslast voor een ondernemer te versoepelen. Verder pleit de ondernemer voor het meenemen van autonome ontwikkelingen in de beoordeling van een vergunningaanvraag. Het gaat daarbij zowel om ecologische ontwikkelingen als ontwikkelingen in het gebruik van het gebied door bijvoorbeeld visserij en
waterrecreatie. Er zou een cumulatieboekhouding kunnen worden bijgehouden, zodat inzichtelijker wordt waar er welke effecten in het IJsselmeergebied te verwachten zijn. Dit maakt beter inzichtelijk of zestien extra vaartuigen al dan niet tot een wezenlijk effect leiden op Natura 2000-doelstellingen.
Samenvatting
Deze casus is illustratief voor de open normen in artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn en daarmee samenhangende onduidelijkheden ten aanzien van bewijslast voor significante gevolgen.
Jurisprudentie geeft meer en meer duidelijkheid ten aanzien van wat er van initiatiefnemers verwacht mag worden. Dat kan tot extra inspanningen voor initiatiefnemers leiden om te voldoen aan de correcte uitvoering van (in dit geval) Europees rechtelijke bepalingen.
In deze casus speelt specifiek dat bij een nieuw project niet alleen de gevolgen van dat project, maar ook de gevolgen van het huidig gebruik getoetst moesten worden. De vraag is in hoeverre in
beheerplannen bestaand gebruik concreet kan worden opgenomen en of het vaststellen van
beheerplannen daarmee het proces van vergunning verlenen kan versoepelen. Beheerplannen worden immers opgesteld (en getoetst) door het bevoegd gezag. In die zin is de casus ook illustratief voor de complexe samenhang tussen beheerplan en vergunningprocedure en het proces van opstellen
beheerplannen waarvoor Nederland heeft gekozen. De casus maakt duidelijk dat communicatie tussen partijen essentieel is voor een goed verloop van procedures.