Tabel 2 Analysekader casussen.
Kader 5. Overige knelpunten bij uitvoering van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn Verschillende belangen voor afwijking van bescherming bij Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
De Vogelrichtlijn kent beperktere belangen dan de Habitatrichtlijn: onder de Vogelrichtlijn kan geen ontheffing worden verleend voor de strikte bescherming van soorten op grond van dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. Dit verschil is gelegen in de artikelen van de richtlijnen zelf. Het verschil is in geen enkele casus geadresseerd. Het lijkt in de praktijk niet tot problemen te leiden, omdat door het treffen van mitigerende maatregelen geen ontheffingsplicht geldt als hierdoor voorkomen kan worden dat de verbodsbepalingen worden overtreden. Evenwel kan overwogen worden om de vergunningentoets voor de Vogelrichtlijn (criteria artikel 9) en Habitatrichtlijn (criteria artikel 16) gelijk te trekken. De toetsingscriteria zijn gelijk; alleen de belangen die kunnen worden ingeroepen, verschillen van elkaar.
Opzettelijkheid en verstoring
Er is nu verschil tussen de Habitatrichtlijn en de Flora- en faunawet ten aanzien van opzettelijkheid. De Nederlandse wetgeving wijkt op punten af van de Europese richtlijnen, waardoor bijvoorbeeld het niet- opzettelijke doden of vangen onder de Flora- en faunawet verboden is en ook, naast beschadiging en vernieling, ook verstoring van nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rustplaatsen verboden is, hetgeen de Flora- en faunawet strenger maakt dan de Habitatrichtlijn. De Flora- en faunawet is ook strenger dan de Vogelrichtlijn waar dit het verbod op het verstoren/verontrusten van soorten betreft: de Vogelrichtlijn verbiedt alleen opzettelijke verstoring van vogels als deze verstoring van wezenlijke invloed is. Dit knelpunt is gelegen in de huidige implementatie van de richtlijnen in nationale wetgeving. Beide zaken worden in het wetsvoorstel Natuurbescherming gecorrigeerd door een-op-een aan te sluiten bij de artikelen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Vooruitlopend daarop is het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten al gewijzigd ten behoeve van windparken en
hoogspanningsverbindingen op land: voor deze twee activiteiten geldt het verbod van artikel 9 van de Flora- en faunawet niet ten aanzien van het niet-opzettelijk doden, verwonden, vangen of bemachtigen van beschermde diersoorten.
Jaarrond beschermde nesten van vogels
Voor een aantal vogelsoorten geldt dat Nederland de uitleg van de verbodsbepalingen uit de Vogelrichtlijn om nesten te vernielen of weg te nemen (artikel 5 lid b) zodanig uitlegt dat nesten van vogels jaarrond beschermd zijn. Dit is bevestigd door het Europese Hof van Justitie in de zaak Commissie vs. Frankrijk C- 252/85). Enkele deelnemers zien hierin een knelpunt om bijvoorbeeld ruimtelijke ontwikkelingen te kunnen realiseren (een agrariër kan zijn instortende schuur met nest van jaarrond beschermde vogel niet vervangen). Andere deelnemers geven aan dat hier reeds praktische oplossingen voor zijn, via
maatregelen uit soortenstandaard en dat in voorkomende gevallen een belang kan worden gedaan op openbare veiligheid. Het knelpunt is gelegen in de richtlijn, maar er zijn in de uitvoering praktische oplossingen voorhanden.
Toezicht en handhaving
Maatregelen die in verleende ontheffingen en vergunningen zijn opgenomen als voorwaarden, worden in de praktijk niet altijd uitgevoerd. Een ander knelpunt is dat niet alle sectoren gebruikmaken van een gedragscode Flora- en faunawet. Gedragscodes zijn in het kader van Europees beschermde soorten inzetbaar bij bestendig beheer en gebruik in het kader van strikte soortbescherming (zo kent de landbouwsector geen gedragscode voor bestendig beheer en gebruik). Ook bij bestaande gedragscodes kan de naleving tekortschieten. In alle gevallen kan niet-naleven leiden tot het overtreden van de verbodsbepalingen. Het knelpunt heeft te maken met tekortschietend toezicht en handhaving bij de uitvoering van de richtlijnen.
Termijn behalen gunstige staat van instandhouding
De Europese richtlijnen kennen geen termijn voor het behalen van een gunstige staat van instandhouding voor de soorten en habitattypen. Aanwezigen bij de workshops gaven aan dat dit een nadeel kan zijn (omdat men achterover gaat leunen bij het treffen van benodigde maatregelen), maar ook een voordeel (omdat er geen termijn, wel een verplichting vanuit de instandhoudingsdoelstelling is, waardoor er meer onderhandelingsruimte is). Het wordt dus als zowel een kans als een knelpunt uitgelegd. Nadere afspraken over deze termijn zijn overigens altijd mogelijk op lidstaatniveau.
Dubbele toetsing
De Europese richtlijnen vereisen dat plannen en projecten op hun gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden getoetst. In de praktijk leidt dit tot een dubbele toetsing. Zo moeten bijvoorbeeld eerst
bestemmingsplannen worden getoetst op hun mogelijke gevolgen, waarna bij uitvoering van een activiteit conform het bestemmingsplan, dit opnieuw getoetst wordt. Bestemmingsplannen blijken in de praktijk echter vaak globaal, abstract en voor de lange termijn, waardoor toetsing niet altijd makkelijk is. Naast de plantoets vindt vervolgens toetsing van de afzonderlijke projecten plaats. Deze dubbele toetsing is (zowel op integraal planniveau als op projectniveau) een extra belasting bij grootschalige ruimtelijke plannen, zoals versterking van de hoogwaterveiligheid of de aanleg en ontwikkeling van de Tweede Maasvlakte.
Naast deze administratieve belasting ondermijnt de dubbele toetsing ook het integrale karakter en de werkingskracht van bestemmingsplannen. Bij de toetsing van zo’n plan volgens artikel 6 Habitatrichtlijn moet een worstcasescenario worden gehanteerd, omdat met zekerheid moet worden uitgesloten dat er negatieve gevolgen zijn. In de praktijk zal slechts een deel van alle mogelijke ontwikkelingen gerealiseerd worden. Door de worstcasebenadering bij toetsing hebben gemeenten in Nederland moeite om
bestemmingsplannen vast te stellen die ontwikkelingen mogelijk maken die de kwaliteiten van de VHR zouden kunnen aantasten, bijv. activiteiten die een toename van de stikstofdepositie veroorzaken. Het (ongewenste) effect hiervan is/kan zijn dat dergelijke activiteiten niet meer in het (brede, kaderstellende) bestemmingsplan opgenomen worden. Pas later, bij concrete ontwikkelingen en projecten, wordt het bestemmingsplan dan via een zogenaamd “lokaal” postzegelplan aangepast.
Beleidslijn tijdelijk natuur
De Beleidslijn Tijdelijke Natuur is op 10 september 2015 vastgesteld. De essentie van Tijdelijke Natuur is dat vooraf, voordat nieuwe natuur zich tijdelijk ontwikkelt op een terrein, een ontheffing Flora- en faunawet of vergunning Natuurbeschermingswet wordt verleend voor het weer ruimen van die Tijdelijke Natuur. De ontwikkeling van tijdelijke natuur kan externe effecten hebben voor Natura 2000-gebieden, bijvoorbeeld omdat de tijdelijke natuur fungeert als foerageergebied voor vogels waarvoor een
instandhoudingsdoelstelling is geformuleerd. Volgens de beleidslijn heeft de tijdelijke natuur vrijwel altijd een positief of neutraal effect op de natuurontwikkeling in de omgeving. Daarom stelt de beleidslijn dat er in de praktijk geen sprake is van significant negatieve effecten. Het is nog onduidelijk of de rechtspraak hierin meegaat. Dit kán een knelpunt zijn als hierdoor toch een vergunning nodig is en verlies
gecompenseerd moet worden. Dit zou een belemmering zijn voor de win-winsituatie die de beleidslijn mogelijk maakt voor natuur en ondernemer.
Processen casussen
Het grootste deel van de casussen betreft lopende processen. Door Alterra zijn gegevens over de casussen verzameld tot en met 15 mei 2015. Alleen in de casussen Enkhuizen Compagniehaven, Hondsbossche Zeewering en A2-Vlijmens Ven was de casus op dat moment procedureel (namelijk door het verlenen van een vergunning Natuurbeschermingswet) afgesloten. Alle andere casussen betroffen op het moment van bevragen lopende processen waarbij het vaststellen of uitvoeren van het beheerplan centraal staat, waar plannen in ontwerp zijn waarvoor een
Natuurbeschermingswetvergunning of Flora- en faunawet-ontheffing benodigd zal zijn of waar anderszins in het gebied ontwikkelingen gaande zijn.
Het feit dat de uitkomst van de casussen ongewis is, maakt dat de betrokkenheid van stakeholders bij de casus (zeer) groot is. Het betekent ook – omdat de casus nog niet uitgekristalliseerd is – dat de beschrijving en de door Alterra opgestelde samenvatting van de casus, bij stakeholders tot discussie kunnen leiden. Er kan immers sprake zijn van maatschappelijke of politieke druk vanwege nog te nemen besluiten. Stakeholders houden er hun eigen – en daarmee verschillende – werkelijkheden op na, ingegeven door hun belangen, normen en waarden en percepties. De door hen ervaren kansen en knelpunten zijn daarmee nadrukkelijk hun eigen werkelijkheid. Het vastleggen van de verschillende visies en ervaringen van stakeholders is een belangrijk onderdeel van dit rapport. De
casusbeschrijvingen geven de meningen van de geïnterviewde stakeholders weer. In de navolgende hoofdstukken verwijst ‘stakeholder’ in de context van de casus naar deze partijen. Het verschil tussen ervaring en beleving en of iets juridisch of beleidsmatig een kans of knelpunt is, leidt zo tot discussie tussen stakeholders, maar kan uiteindelijk ook tot concretisering van het knelpunt leiden. Ten slotte kan uit voortschrijdend inzicht door ontwikkelingen in de casussen blijken dat de vermeende knelpunten zich (nog?) niet in de praktijk hebben voorgedaan.
4
Analyse kansen en knelpunten:
Effectiviteit
In dit hoofdstuk worden twee aspecten van effectiviteit beschreven. De oorzaken en
oplossingsrichtingen voor de deze aspecten sluiten nauw op elkaar aan. Daarom worden de aspecten wel eerst apart beschreven en gekwantificeerd, maar worden de aspecten bij ‘Wensen voor
oplossingsrichtingen’ en ‘Conclusie oorzaken en oplossingen’ samen beschreven.
4.1
De (on)mogelijkheden om bij de inrichting en het
beheer van Natura 2000-gebieden in te spelen op
natuurlijke dynamiek
4.1.1
Beschrijving en illustratie
Indien natuurlijke dynamiek kan bijdragen aan het behoud van de landelijke gunstige staat van instandhouding van soorten en habitattypen is dit een kans. Natura 2000-gebieden moeten bijdragen aan die landelijke staat van instandhouding. In een gebied mag echter geen verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de leefgebieden van soorten plaatsvinden (Habitatrichtlijn artikel 6 lid 2). Natuurlijke dynamiek kan leiden tot fluctuaties van oppervlakte of kwaliteit van habitattypen of leefgebied van soorten en zo ook tot fluctuaties in aantallen individuen aanwezig. Natuurlijke dynamiek kan ook leiden tot het ontstaan van andere stadia van successie. Er is sprake van een knelpunt als behoud op langere termijn door ontwikkeling via natuurlijke dynamiek wordt geïnterpreteerd als verslechtering, zoals bij grootschalige overstuiving van Grijze duinen of
trendmatige successie van Witte naar Grijze duinen. De casus Loevestein ligt in het verlengde van dit knelpunt waarbij een laagdynamisch leefgebied mogelijk verslechtert als gevolg van herstel van natuurlijke dynamiek.
• In de casus Loevestein is sprake van een Natura 2000-gebied dat zich kwalificeert op grond van diverse habitattypen, waaronder Glanshaverhooilanden (H6510A). Voor dit type is de doelstelling uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit. Glanshaverhooilanden vereisen hooilandbeheer. Een dergelijk beheer past slecht in een beheerplan dat behoud en ontwikkeling van de overige soorten en habitats robuuster wil maken door het herstel van (meer) buitendijkse natuurlijke dynamiek en begrazing door grote herbivoren. De casus is een klassiek voorbeeld van de discussie over
procesbeheer (natuurlijke dynamiek) versus patroonbeheer (maaien). De gewenste natuurlijke doorontwikkeling met behoud van Glanshaverhooilanden is wel mogelijk op landschapsschaal binnen het rivierengebied. Echter het Natura 2000-deelgebied Loevestein is relatief klein en niet
opgenomen in het aanwijzingsbesluit Rijntakken. Er is dus sprake van een knelpunt ten aanzien van het realiseren van de instandhoudingsdoelstelling in een klein gebied in een dynamische omgeving.
4.1.2
Raakvlak met Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
De casus beschrijft een mogelijke verslechtering door natuurlijke dynamiek. Artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn stelt onder andere dat lidstaten passende maatregelen moeten treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000- gebied niet verslechtert. Bij maatregelen of beheer gericht op meer natuurlijkheid kan op enige termijn sprake zijn van verslechtering van habitattypen of leefgebieden van soorten en dus strijdigheid met artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn.
De vraag is wat precies onder verslechtering moet worden verstaan en tot welke inspanning een lidstaat verplicht is om verslechtering te voorkomen. Deze vraag naar verslechtering geldt overigens ook bij toetsing van projecten.
Het Europese Guidance-document ‘Beheer van Natura 2000-gebieden’ (EC, 2000) stelt dat “het belang van een vermindering van de oppervlakte die door het habitattype in kwestie wordt ingenomen, geëvalueerd moet worden in het licht van de totale oppervlakte van dit habitattype in het gebied en overeenkomstig de staat van instandhouding van dit habitattype. Er zal bij natuurlijke dynamiek en tijdelijke verslechtering dus moeten worden aangetoond dat het natuurlijk verspreidingsgebied van het habitattype en de oppervlakte binnen het gebied stabiel zijn of toenemen. Ook de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan of zullen in de afzienbare toekomst vermoedelijk blijven bestaan”.
Er zijn verschillende arresten van het Europese Hof van Justitie die betrekking hebben op artikel 6.2 en verslechtering. Volgens Backes et al. (2011)7 geven deze uitspraken van het Europese Hof echter geen duidelijk antwoord op de vraag hoe eng of breed verslechtering moet worden opgevat: moet elke fysieke verslechtering worden voorkomen of alleen die verslechtering die gevolgen heeft voor de staat van instandhouding voor een habitat?
Uit het Europese arrest in zaak C-6/04 blijkt dat het, in het licht van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn, noodzakelijk kan zijn om maatregelen op te stellen om te voorkomen dat door natuurlijke
ontwikkelingen de staat van instandhouding van soorten en habitattypen in het Natura 2000-gebied verslechtert (Sundseth and Roth, 2014). Backes et al. (2011) concluderen, mede onder verwijzing naar het Arrest in zaak C-241/08, dat artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn niet elke achteruitgang van de kwaliteit van een gebied verbiedt, maar slechts een achteruitgang die significant is in het licht van de doelstellingen van de richtlijn (en dus gerelateerd aan de instandhoudingsdoelstellingen die voor het gebied zijn vastgesteld).
Dit sluit aan bij de uitleg van het Guidance-document (EC, 2000). Die uitleg biedt immers ruimte voor ecologische onderbouwingen waarbij tijdelijke verslechtering kan worden toegestaan of een
verslechtering door natuurlijke successie (of klimaatverandering: zie Kader 6) waarbij voldoende oppervlakte aanwezig blijft in het Natura 2000-gebied of waarbij ruimte in het gebied is voor verschillende successie-stadia naast elkaar. Dit is uiteraard makkelijker te realiseren in een groot Natura 2000-gebied dan in een klein gebied. Omdat in Nederland in bepaalde gevallen de aangewezen Natura 2000-gebieden relatief klein zijn en de staat van instandhouding vaak ongunstig, is de kans dat het effect significant groot is, en de mogelijkheid dat elders in het gebied het habitattype kan uitbreiden, gering.
Deze uitleg richt zich ook op de wijze waarop instandhoudingsdoelen per gebied zijn vastgelegd. Bij een enge definiëring aan de hand van enkel soorten en habitattypen zal eerder sprake zijn van verslechtering dan bij een definiëring van doelen die gestoeld is op behoud van het ecosysteem.
7
Zie paragraaf 2.1.2 in dit rapport, waarin uitgebreid en op heldere wijze wordt ingegaan op de verplichting om kwaliteitsverlies te voorkomen.