Salderen tussen en binnen doelen in een Natura 2000-gebied

Via het Europese Arrest Sweetman is bepaald dat er sprake is van aantasting van de natuurlijke kenmerken als een plan of project in de weg kan staan aan het duurzame behoud van de in de Habitatrichtlijn (of Vogelrichtlijn) bedoelde bepalende kenmerken van het betrokken gebied. Deze kenmerken houden verband met de aanwezigheid van de habitattypen en soorten waarvan het doel van instandhouding ertoe heeft geleid dat het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang is opgenomen. De formulering ‘houden verband met’ suggereert dat er juridisch ruimte is om significante gevolgen niet per se aan één enkel instandhoudingsdoel op te hangen.

Een belangrijke vorm van salderen wordt ook wel aangeduid met de term ‘ecosysteembenadering’. In deze benadering kan een (gering) negatief effect op een instandhoudingsdoel worden toegestaan, als hierdoor wordt bijgedragen aan een robuust ecosysteem. De bescherming van het gebied als geheel, in het licht van de natuurlijke kenmerken van het gebied, staat voorop en niet de relatieve af- of toename van specifieke soorten of habitattypen. Deze vorm van salderen is mogelijk door ofwel de instandhoudingsdoelen in het aanwijzingsbesluit ruim(er) te formuleren en te prioriteren vanuit het functioneren van het ecosysteem, ofwel door ‘ten gunste van’-formuleringen op te nemen in het besluit. Dit biedt ruimte voor fluctuaties in het gebied door natuurlijke dynamiek. Ook bij projecten die gericht zijn op herstel van het gebied kan binnen vergunningverlening zo enige verslechtering van kwaliteit of kwantiteit geaccepteerd worden, als het geen aantoonbare verslechtering is in termen van ecologisch functioneren van het gebied.

Om projecten te stimuleren die gericht zijn op een verbetering van de ecologie, maar die ook andere ruimtelijke component bevatten, zou de Europese Commissie een aanvulling op de huidige guidances kunnen geven. Hierin zou moeten worden omschreven hoe integrale projecten met winst voor economie en maatschappelijke doelen en herstel van soorten en habitattypen in een gunstige staat van

instandhouding vergund kunnen worden. Hierin zou ook duidelijk gemaakt kunnen worden in welke

98 |

gevallen een (significant) verlies aan oppervlakte of kwaliteit van één instandhoudingsdoel acceptabel is, indien het gebied als geheel robuuster wordt. Een nieuwe Europese handreiking moet ook kansen en mogelijkheden om vanuit andere Europese richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM), bij te dragen aan de doelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn, nadrukkelijk benoemen (zie ook hoofdstuk 5). Door synergie met andere richtlijnen te zoeken, komen er meer kansen in beeld voor ecosysteemgerichte benaderingen in Natura 2000-gebieden.

Een andere vorm van salderen betreft het verrekenen van effecten binnen één doel in een Natura 2000-gebied door het treffen van herstelmaatregelen. De Habitatrichtlijn is gericht op minimaal behoud van aanwezig oppervlakte habitattypen in een gebied, niet per se op behoud op de huidige locatie. De mogelijkheden tot behoud op andere plekken in het gebied zijn uiteraard afhankelijk van de biotische en abiotische kenmerken van het habitattype.

Herstelmaatregelen kunnen plaatsvinden via mitigerende maatregelen of via compenserende maatregelen na het doorlopen van de ADC-toets.

Uit het Europese Arrest Briels volgt dat mitigerende maatregelen tijdig en op de plek van de ingreep moeten plaatsvinden. In de praktijk zijn herstelmaatregelen in een ander deel van het gebied soms mogelijk die (mits tijdig uitgevoerd en effectief) ook geen afbreuk doen aan de natuurlijke kenmerken van het gebied. Als dergelijke maatregelen als compensatie worden aangemerkt, kunnen er vanuit de positie van de initiatiefnemer van natuurinclusieve plannen problemen ontstaan bij uitvoering, omdat hiervoor een ADC-toets moet worden doorlopen: mogelijk is geen sprake van een geldig belang of zijn er andere alternatieven. Vanuit de natuur kan er een probleem ontstaan als hierdoor kansen voor het versneld verbeteren van natuur (oppervlak of kwaliteit) worden gemist. Europese jurisprudentie beperkt dus de mogelijkheid om zonder ADC-toets te salderen op gebiedsniveau – via bijvoorbeeld integrale of natuurinclusieve ontwerpen –, al lijkt de uitleg van het Arrest Briels door de ABRvS bij tijdigheid (en voor vogelwaarden) hiervoor wel ruimte te bieden.

Gelijktijdigheid bij het realiseren van ecologische doelen en het toestaan van economische ontwikkelingen kan plaatsvinden door ingreep- en herstelmaatregelen te reguleren via bestaande instrumenten zoals het beheerplan, een programmatische aanpak of een koepelvergunning. Dergelijke instrumenten zullen evenwel altijd passend beoordeeld moeten worden, waarbij een toets aan de instandhoudingsdoelen centraal staat. Als hieruit blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast, hoeft de ADC-toets niet doorlopen te worden.

8.2.2

Formulering instandhoudingsdoelen

Veel knelpunten bij uitvoeren van maatregelen uit beheerplannen en het toetsen van plannen en projecten, hangen direct samen met de wijze waarop in Nederland instandhoudingsdoelstellingen zijn geformuleerd. De Habitatrichtlijn verplicht nergens tot het vastleggen van instandhoudingsdoelen, maar tegelijk is vastlegging ervan noodzakelijk voor het toepassen van artikel 6 Habitatrichtlijn. In de praktijk zullen linksom of rechtsom dan ook doelen per gebied moeten worden vastgesteld. De wijze waarop deze doelen worden geformuleerd en vastgelegd, biedt flexibiliteit bij het opstellen van beheermaatregelen en toetsing. In Nederland zijn per gebied doelen geformuleerd in termen van behoud en herstel van oppervlakte en kwaliteit. Diverse stakeholders hebben aangegeven meer ecologische en bestuurlijke ruimte te willen voor een kwalitatieve doelformulering en de koppeling van doelen aan gebieden. Voorbeelden zijn om doelen (meer) te koppelen aan draagkracht dan aan aantallen, door behoud van een soortenpool op gebiedsniveau in plaats van het expliciet vastleggen van soortcombinaties of door het functioneren van abiotische processen zwaarder te laten wegen. De soorten en habitattypen uit het Standaarddata-formulier die in significante mate voorkomen, vormen de minimum input voor de instandhoudingsdoelen. Daarnaast kunnen aanvullend en/of meer

algemene doelen geformuleerd worden die gericht zijn op het ecologisch functioneren van het gebied, waarbij de SDF-waarden een indicator vormen voor het belang van het gebied. Voor habitattypen in dynamische systemen en mobiele soorten kunnen op regioniveau (dus voor meerdere Natura 2000- gebieden) instandhoudingsdoelen worden geformuleerd. Door binnen de meer specifieke doelen en algemene doelen te prioriteren, kan bij uitvoeren van beheermaatregelen en toetsing van projecten meer recht worden gedaan aan het behoud van de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dit kan gerealiseerd worden door meer gebruik te maken van ‘ten gunste van’-formuleringen of ‘als dan’- formuleringen. De huidige wijze van het formuleren van instandhoudingsdoelen is gebaseerd op de Nederlandse doelensystematiek.