Toepassing van artikel 6 lid 4, de ADC-criteria is nog zeer weinig succesvol toegepast. Artikel 6 lid 1 van de Habitatrichtlijn geeft de opdracht om gebieden en soorten in een gunstige staat van
instandhouding te brengen. Vaak zijn daar herstelopgaven voor nodig. Diverse grote Natura 2000- gebieden zijn multifunctioneel van aard. Daar zou herstel kunnen worden gekoppeld aan ruimtelijke en economische projecten; natuur-inclusieve plannen en projecten. Naar de letter van de richtlijnen echter zijn dergelijke integrale herstelprojecten geen maatregelen die mogen worden gezien als maatregelen ex artikel 6 lid 1, maar veeleer projecten of plannen in de zin van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn, waarbij de natuurcomponent van het plan of project wordt beschouwd als
compensatie in de zin van artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn. En dat mag dan pas weer na weging van alternatieven en de dwingende redenen van groot openbaar belang. De wens van Flevoland is dat de Europese Commissie een aanvulling op de guidances over artikel 6 en specifiek over artikel 6 lid 3 en 4 uitbrengt waarin wordt omschreven dat integrale projecten, met winst voor economie en
maatschappelijke doelen en herstel van soorten en habitats, in een gunstige staat van instandhouding dienen te worden opgevat als maatregelen in de zin van artikel 6 lid 1.
Artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn stelt expliciet dat elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, maar dat (alleen of in cumulatie) significante gevolgen kan hebben, een passende beoordeling vereist, op grond waarvan wordt bepaald of de natuurlijke kenmerken van het gebied worden aangetast. Het Guidance-document ‘Beheer van Natura 2000-gebieden’ maakt duidelijk dat als componenten van het (natuurinclusieve) plan niet op
natuurbeheer zijn gericht, het plan passend beoordeeld dient te worden. De vraag is vervolgens of het plan afbreuk zal doen aan de natuurlijke kenmerken van het gebied. Uit jurisprudentie (Arrest
Sweetman) blijkt dat duurzaam behoud van de instandhoudingsdoelen gegarandeerd moet blijven. Uit andere EU-jurisprudentie (Arrest Briels) blijkt dat als voor dit duurzaam behoud-maatregelen op een andere locatie genomen moeten worden, deze maatregelen als compensatie worden beschouwd, en het plan dus alleen onder artikel 6.4 van de Habitatrichtlijn vergund kan worden. In het geval dat alleen artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn hoeft te worden doorlopen, lijkt er juridisch gezien geen probleem om een natuurinclusief plan te vergunnen. Indien ook artikel 6.4 van de Habitatrichtlijn moet worden doorlopen, zou een natuurinclusief plan stuk kunnen lopen op het
alternatievenonderzoek ten aanzien van de economische component van het plan, afhankelijk van de vraag hoe nauw verbonden het natuurdeel en ruimtelijk deel met elkaar zijn.
Ten aanzien van het knelpunt dat nieuw ontstane natuurwaarden tot instandhoudingsdoel worden verheven, zal dit alleen kunnen gelden als deze habitattypen of soorten voorkomen op Annex I of II van de Habitatrichtlijn, of op Annex I of vallen onder art. 4.2 van de Vogelrichtlijn. Uitbreiding van soorten en habitattypen zal dan bijdragen aan het behouden of behalen van de gunstige staat van instandhouding. Als dergelijke habitattypen of soorten in een niet-verwaarloosbare mate aanwezig zijn in het gebied, moeten hiervoor instandhoudingsdoelen worden geformuleerd en moete deze doelen meegenomen worden in een passende beoordeling. Dit kan nopen tot actualisatie van
aanwijzingsbesluiten.
Wens/oplossing
Het plan Marker Wadden is primair een natuurplan, waarbij de investering in natuur is losgekoppeld van ruimte voor economische ontwikkelingen. Investeringen in natuur en ruimtelijke ontwikkelingen vinden nu niet gelijktijdig plaats, maar volgtijdelijk. Deze gelijktijdigheid, waarbij vaak sprake is aan maatregelen die volgens het Arrest Briels als compenseren moeten worden beschouwd, leidt tot problemen bij het vergunnen onder Habitatrichtlijn 6.3 omdat bij compensatie ook Habitatrichtlijn 6.4 moet worden doorlopen. Een uitzondering is als er geen alternatieven zijn en er sprake is van
dwingende redenen van groot openbaar belang. Dat is nu juist de essentie van de bescherming van topnatuur: Het Europese Erfgoed heeft een bepaalde waarde waar je niet zomaar inbreuk op kunt maken. Het alternatief van loskoppelen (plan voor natuur en apart plan voor ruimtelijke ontwikkeling) heeft daarentegen het nadeel dat bestuurders huiverig zijn voor investeren in het natuurplan zonder dat duidelijk is of ruimtelijke ontwikkeling door kan gaan. Bestuurders hebben dit zelf in de hand, namelijk de investering in de verbetering moet robuust genoeg zijn. Daar zijn de bestuurders zelf bij en vervolgens moet de inbreuk op die zelfde natuur de significantiegrens niet overschrijden. Dat is uit te zoeken en daarmee bestuurlijk op te lossen. De wens van de provincie Flevoland is om integrale herstelprojecten/ natuurinclusieve plannen mogelijk te maken door deze plannen te beschouwen als maatregelen in de zin van artikel 6.1 van de Habitatrichtlijn. Daartoe zou de Europese Commissie een aanvulling op de guidances over artikel 6 en de specifieke over artikel 6 lid 3 en 4 moeten uitbrengen, waarin wordt omschreven dat integrale projecten, met winst voor economie en maatschappelijke doelen en herstel van soorten en habitats in een gunstige staat van instandhouding, dienen te worden opgevat als maatregelen in de zin van artikel 6 lid 1.
Volgens Natuurmonumenten lijkt dit strijdig met doel en strekking van artikel 6.1. Het is overigens in het geheel niet verboden om investeringen te doen in de instandhoudingsdoelen of andere al dan niet natuurdoelen (voor zover dat geen schade oplevert aan de instandhoudingsdoelen). Precies zoals bij de Marker Wadden en Tiengemeten is gebeurd. Dat zijn ook investeringen met een
sociaaleconomische impact. De wens van Natuurmonumenten is dat men in het algemeen
natuurontwikkeling of -versterking als eis bij aanbesteding van projecten verplicht wil stellen. Een Natuurtoets dus, ook bij overheidsplannen, à la de reeds bestaande Watertoets bij
bestemmingsplannen. Dat betekent dat opdrachtgevers ‘ruimere’ integrale opdrachten moeten geven en niet de sectorale die we nu kennen. Dat sluit volgens Natuurmonumenten goed aan bij de
felbegeerde multifunctionaliteit die de staatssecretaris in haar brief van 18 mei 2015 aangeeft. Volgens Natuurmonumenten wordt door de overheid in sommige waterprojecten nog te veel gestuurd op sectorale doelen, zoals waterveiligheid. Natuurmonumenten vindt dat natuurinclusieve plannen primair natuur moeten willen versterken en niet als een soort premature compensatie mogen dienen.
Samenvatting
De casus Marker Wadden is een illustratie van een kans voor het grootschalig toepassen van
instandhoudingsmaatregelen waarbij het gebied op ecosysteemniveau wordt versterkt. Dit natuurplan kan uitgewerkt worden dankzij een externe financiering. Als randvoorwaarde zal gelden dat
maatregelen passen binnen het beheerplan. De casus is tevens een illustratie van de vraag hoe maatregelen ten behoeve van natuur en ruimtelijke ontwikkelingen vergund moeten worden onder artikel 6 van de Habitatrichtlijn en hoe natuurinclusieve plannen toegestaan kunnen worden. De casus Marker Wadden maakt duidelijk dat de Kaderrichtlijn Water en de Vogel- en Habitatrichtlijn synergie kunnen opleveren.