De (on)mogelijkheid natuuropgaven te koppelen aan integrale beleidsopgaven of groen ondernemerschap

5.2.1

Beschrijving en illustratie

In Nederland vinden veel plannen en projecten plaats op grond van (nationale) beleidsopgaven, bijvoorbeeld in het licht van waterveiligheid, uitbreiding infrastructuur, realiseren woningbouw etc. Kansen voor natuur doen zich voor als natuurinclusieve plannen ontwikkeld worden, waarbij er een duidelijke plus is voor de natuur, bijvoorbeeld omdat instandhoudingsdoelen eerder behaald worden doordat er meer natuur of natuur van betere kwaliteit kan worden gerealiseerd (zie Kader 9

Natuurinclusief). Een knelpunt voor natuur treedt op als dergelijke nieuwe plannen, ook als zij leiden tot een dergelijke ‘plus’ voor natuur (en dus verder gaan dan vereiste mitigatie of compensatie) belemmerd worden door de vereisten van de Vogel- en Habitatrichtlijn.

Daarnaast kunnen kansen voor natuur worden gemist, als privaat geld voor natuurontwikkeling niet kan worden ingezet wanneer een project niet voldoet aan artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Private belangen zijn volgens artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn geen geldig belang, waardoor groen ondernemerschap met kansen voor natuur belemmerd kan worden.

In diverse casussen loopt men aan tegen zaken die met toetsing van effecten en weging van belangen te maken hebben, binnen de toepassing van artikel 6 lid 3 en 4 Habitatrichtlijn:

• De casus A2-Vlijmens Ven leek oorspronkelijk een succescasus, waarbij de verbreding van een snelweg kon worden gekoppeld aan het versneld realiseren van instandhoudingsdoelen in het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Herstel van negatieve effecten (door met name stikstofdepositie) was mogelijk via verbetering van de hydrologie in het gebied en uitbreiding van blauwgraslanden. Hierdoor kon worden voorkomen dat er sprake was van significante gevolgen voor de

instandhoudingsdoelen. Het natuurinclusieve plan droeg zo op termijn bij aan behoud en herstel van het habitattype blauwgrasland. Het Europese Hof van Justitie heeft echter vastgesteld dat dergelijke maatregelen compenserend in plaats van mitigerend van aard zijn (zie kader Arrest Briels). Na het arrest leek het noodzakelijk dat voor de vergunningverlening ook artikel 6 lid 4 zou moeten worden doorlopen, maar dat bleek toch niet het geval, omdat een nieuwe passende beoordeling uitwees dat er geen sprake was van significante effecten. Er is evenwel onbegrip bij stakeholders, dat te nemen herstelmaatregelen alleen op de plek mogen plaatsvinden waar de aantasting plaatsvindt, en dat niet gekeken kan/mag worden naar ontwikkelkansen elders in het gebied.

• In de casus Markerwadden is de ontwikkeling van nieuwe natuur in feite de uitvoering van het natuurdeel van het integrale plan TBES (Toekomst Bestendig Ecologisch Systeem). Door het ecologisch systeem te versterken, wordt de huidige neergaande trend in biodiversiteit gekeerd. Hierdoor ontstaat ook ruimte om toekomstige veranderingen in klimaat, verstedelijking, infrastructuur en economie en recreatie op te kunnen vangen, zonder dat sprake zal zijn van significante effecten. Het gebied moet na investering voldoende veerkrachtig zijn om ook bij toenemende activiteiten te voldoen aan de natuurdoelen. De eerste fase van het project

Markerwadden betreft het ontwikkelen van uiteindelijk ca. 1000 hectare aan eilanden en ondiepe randzones in het Markermeer. Het is wel mogelijk om dergelijke integrale plannen in hun geheel te vergunnen, maar risicovol: zodra één onderdeel niet gerealiseerd wordt of op een andere manier gerealiseerd wordt dan was voorzien in het plan, moet het gehele effect van het plan opnieuw beoordeeld worden om vast te stellen of deze veranderingen mogelijk een significant effect op het Natura 2000-gebied hebben (EC, 2009). Het alternatief van loskoppelen (apart plan voor

natuurherstel en apart plan voor ruimtelijke ontwikkeling) heeft het nadeel dat bestuurders en/of

private partijen huiverig zijn voor investeren in een natuurplan zonder dat duidelijk is of en op welke termijn de ruimtelijke ontwikkelingscomponent door kan gaan. Hierdoor kunnen kansen voor het versneld verbeteren voor natuur gemist worden. In het geval van Markerwadden kon deze kans wél gerealiseerd worden, dankzij een sponsoring van de Postcodeloterij, die als aanjaaggeld heeft gediend.

• De casus Stroomlijn illustreert een knelpunt om de uitvoering van waterveiligheid te kunnen combineren met natuurbehoud en -ontwikkeling. Daarbij ontstaat vooral een knelpunt omdat het alternatievenonderzoek van artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn op projectniveau plaatsvindt, waar vanuit integrale planvorming een alternatievenafweging op programmaniveau gewenst is.

Rijkswaterstaat wil op de schaal van de riviertakken de verwijdering van zachthoutooibos binnen de stroombaan combineren met de ontwikkeling van zachthoutooibos op kansrijke plekken (boskernen) buiten de stroombaan. Onder de aanname dat de realisatie van boskernen tot duurzamer behoud van zachthoutooibossen leidt dan de huidige situatie van zachthoutooibos, zouden hierdoor kansen voor het versterken van de natuur ontstaan. Het ontwikkelen van zachthoutooibos buiten de stroombaan is uiteraard ook mogelijk zonder dat hiervoor eerst bos in de stroombaan wordt gekapt, maar de realisatie hiervan zou binnen de procedures van Programma Stroomlijn versneld kunnen worden uitgevoerd. In bijvoorbeeld het project Beuningse Waarden is op deze wijze uitvoering gerealiseerd, waarbij de maatregelen (kappen in en ontwikkelen buiten stroombaan) destijds als mitigatie waren ingestoken. Door de recente jurisprudentie (zie kader Arrest Briels) kunnen deze maatregelen niet meer worden aangemerkt als mitigerende maatregel en is het doorlopen van de ADC-toets (artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn) nodig. Feit is dat op het niveau van deelprojecten binnen het programma Stroomlijn er vrijwel altijd (kostbare) alternatieven zijn te vinden voor waterveiligheid, anders dan het verwijderen van de houtige vegetatie, zoals dijkversterking, kribverlaging etc. Men vreest dat hierdoor de mogelijkheden voor het uitvoeren van integrale projecten met een ‘win’ voor natuur zullen afnemen.

• De casus Loevestein illustreert tevens het knelpunt dat uitvoering van waterveiligheid en

natuurontwikkeling onder de huidige jurisprudentie van het Arrest Briels niet goed te combineren zijn. Loevestein was een uitvoeringsproject onder het programma Ruimte voor de Rivier waarbij – net als bij Stroomlijn – herstelmaatregelen destijds waren ingestoken als mitigerende maatregelen waardoor per saldo geen significante gevolgen waren. Ook hier geldt dus dat de indertijd gevolgde werkwijze niet meer mogelijk is. Hierdoor treedt een knelpunt op om natuurinclusieve projecten te vergunnen onder artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn.

Kader 9. Natuurinclusief

Natuurinclusief wordt tegenwoordig veel gebruikt in combinatie met plannen en ontwerpen. De definitie van natuurinclusief verschilt echter per discours en kan daardoor tot verwarring leiden.

In de Rijksnatuurvisie ‘Natuurlijk Verder’ staat: “Het woord natuurinclusief betekent letterlijk: natuur inbegrepen. Het duidt op een manier van denken en doen waarin natuur altijd wordt ‘meegenomen’. Natuurinclusief denken en doen heeft twee kanten: die van de kans en die van de voorzorg. Door meer gebruik te maken van principes en eigenschappen van de natuur hebben we de kans om beter en

goedkoper te werken. En door met voorzorg te werken kunnen we schade aan natuur verminderen of zelfs voorkomen. Voorbeelden zijn een tuinbouw die insecten gebruikt als plaagbestrijders en een

melkveehouderij die door een combinatie van hoge bodembiodiversiteit en weidegang veel weidevogels aantrekt.”

Deze definitie is goed bruikbaar in het kader van planvorming en ontwikkeling in geheel Nederland. Natuurinclusieve plannen en ontwerpen leiden zo tot een duurzamer landschap, waarbij negatieve effecten op natuur worden voorkomen door specifieke maatregelen.

Binnen de Europese richtlijnen geldt sowieso dat negatieve effecten voorkomen moeten worden. Het mitigeren of compenseren van negatieve effecten is een uitdrukkelijke vereiste vanuit de Habitatrichtlijn. Als we natuurinclusief ontwerpen dan ook betrekken op plannen en projecten in of nabij Natura 2000- gebieden, biedt natuurinclusief ontwerpen of een natuurinclusief project alleen een kans voor de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn als er sprake is van een netto plus voor de natuur en dus uitstijgt boven de verplichte mitigatie of compensatie. Het gaat dan om integrale plannen waarbij een koppeling zit met groen ondernemen, nationaal of Europees beleid, die leiden tot een versneld behalen van de

instandhoudingsdoelen, bijvoorbeeld door het verbeteren van de kwaliteit van habitattypen of het aanleggen van nieuw leefgebied voor soorten.

5.2.2

Raakvlak met Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn

Nieuwe plannen en projecten mogen niet leiden tot significante gevolgen ingevolge Habitatrichtlijn artikel 6 lid 3. Dit artikel verplicht ertoe dat plannen en projecten die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het gebied, getoetst moeten worden op mogelijke significante gevolgen. Dit is toegelicht in de Europese Guidance ‘Beheer van Natura 2000-gebieden’ die stelt: “De formulering van ‘een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied’ garandeert dat een niet op natuurbehoud gerichte component van een plan of project dat gedeeltelijk op beheer met het oog op natuurbehoud gericht is, in voorkomend geval toch beoordeeld dient te worden.”

De uitspraak van het Europese Hof inzake het Arrest Briels (C-521/12) heeft duidelijk gemaakt dat vergunnen onder Habitatrichtlijn artikel 6 lid 3 alleen mogelijk is indien sprake is van mitigerende maatregelen bij het salderen van effecten. Salderende maatregelen die níet op de plek van de aantasting (en niet tijdig) genomen worden, worden beschouwd als compensatie; al heeft de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State recentelijk gesteld dat bij tijdigheid in het geval van

vogelsoorten dergelijke maatregelen wel als mitigatie mogen worden aangemerkt (zie Kader 10). Als het gaat om compenserende maatregelen kan het plan of project alleen doorgang vinden als ook voldaan wordt aan Habitatrichtlijn artikel 6 lid 4, in de volksmond de ADC-toets genoemd. Daarbij moet ook aangetoond worden dat er geen alternatieve oplossingen mogelijk zijn, dat er is sprake van een dwingende reden van groot openbaar belang en dat compensatie van de negatieve gevolgen mogelijk is. De uitspraak heeft betekenis voor met name de locatie waar de maatregelen genomen worden, en ook de tijdigheid (en effectiviteit) van de maatregelen.

De toelichting in Guidance-documenten van de EU (EC, 2000; EC, 2002) maken (logischerwijs) duidelijk dat private belangen niet kunnen gelden als dwingende reden van groot openbaar belang12. Dit kán een knelpunt zijn als hierdoor duurzame, ruimtelijke ontwikkelingen geblokkeerd worden (maar hiervan is geen casus gevonden). Een van de overwegingen bij de Habitatrichtlijn is “… dat deze richtlijn bijdraagt tot het algemene doel van een duurzame ontwikkeling … met inachtneming van de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied”. Dit is vastgelegd in artikel 2 lid 3 Habitatrichtlijn door te stellen dat met deze vereisten rekening wordt gehouden bij op grond van de richtlijn te treffen maatregelen. Uit dezelfde Guidances wordt duidelijk dat het bevoegd gezag daarbij moet kiezen voor dát alternatief, dat de beste bescherming aan het Natura 2000-gebied biedt én voldoet aan het belang van het project. Er is de auteurs geen relevante EU-jurisprudentie over het (schaalniveau voor het) toepassen van de alternatieventoets bekend.

In Nederland zijn deze artikelen voor projecten vrijwel een-op-een overgenomen in de

Natuurbeschermingswet artikel 19f lid 1 (vergunningverlening via een passende beoordeling) resp. artikel 19g lid 2 (alternatievenonderzoek en belangen) en artikel 19h (compensatie), waarbij de toestemming plaatsvindt via een te verlenen vergunning. Voor plannen is de Habitatrichtlijn vertaald in artikel 19j Natuurbeschermingswet, waarbij sprake is van een passende beoordeling binnen de besluitvorming van het plan.

12

Overigens kunnen particuliere initiatieven soms een publiek belang dienen.

Alterra-rapport 2705

| 69