15 mei 2015 gebaseerd op het format Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn casus Ganzen
Inbreng en reactie casus
• Vogelbescherming
Inleiding
Deze casus in ingebracht door de projectgroep Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn waarbij aan Vogelbescherming een reactie is gevraagd. De casus komt voort uit het feit dat er in Nederland sprake is van een enorme toename van ganzen (m.n. grauwe gans, kolgans), die jaarrond beschermd worden volgens de Vogelrichtlijn. Tegelijk kan de soort bestreden worden vanwege de schade aan bijvoorbeeld gewassen. Ook hier biedt de Vogelrichtlijn ruimte voor. De centrale vraag is hoe met bescherming van een zeer algemene soort kan worden omgegaan in het licht van faunabeheer en schadebestrijding. Het knelpunt is dat provinciale maatregelen in het kader van schadebestrijding op gespannen voet staan met het beschermen van overwinterende ganzen in Natura 2000-gebieden en
ganzenfoerageergebieden.
Beschrijving casus
Nederland is voor veel ganzensoorten een zeer belangrijk overwinteringsgebied. Van 5 ganzensoorten overwintert meer dan 50% van de Europese flyway-populatie in Nederland. Na decennia uit ons land verdwenen te zijn als broedvogel, hebben de bescherming en de habitatverbetering ertoe geleid dat de van oorsprong in ons land broedende grauwe ganzen zich opnieuw hebben kunnen vestigen als broedvogel. Door de genomen beschermingsmaatregelen uit de VHR en de ruime beschikbaarheid aan voedsel, wordt de realisatie van doelen voor overwinterende ganzen voor de meeste soorten landelijk ruimschoots gehaald.
Ganzen spelen een belangrijke rol in het in stand houden van grazige vegetaties en het voorkomen van het dichtgroeien van open water met riet. Ze vormen daarmee een belangrijke schakel bij het in stand houden van diversiteit in moerasgebieden. Ganzen kunnen echter ook negatieve effecten hebben op habitats en andere soorten (botanische doelen, moeras- en rietvogels) die onder de Vogel- en Habitatrichtlijn vallen, door begrazing en eutrofiëring. Bovendien ervaren zowel natuurbeheerders als boeren schade door (grauwe) ganzen. Genomen maatregelen ter bestrijding van de overlast van jaarrond aanwezige grauwe ganzen hebben de populatie van deze ganzensoort nauwelijks beïnvloed. De maatregelen lijken daarmee niet effectief, terwijl met de uitvoering veel tijd en geld gemoeid is.
Proces casus
De belangrijkste stakeholders in deze casus zijn Vogelbescherming Nederland, terreinbeherende natuurorganisaties en agrariërs. Het proces van de casus is te typeren als het uitvoeren van
faunabeheer onder de Flora- en faunawet (cf. artikelen 65 en 67 Flora- en faunawet). In 2003 is door het toenmalig ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij het Beleidskader Faunabeheer opgesteld in samenwerking met stakeholders. Hierin zijn in het agrarisch gebied foerageergebieden voor ganzen aangewezen waar boeren vergoeding voor opvang kunnen krijgen via SAN (Subsidie Agrarisch Natuurbeheer)-pakket of schadevergoeding via het Faunafonds. Alleen daarbuiten mogen ganzen verjaagd of eventueel geschoten worden. Dit beleid had in 2009 (nog) niet geleid tot vermindering van schade buiten deze gebieden. Een groep stakeholders (G7) heeft in 2012 een ganzenakkoord
gesloten, waarin is afgesproken om de overwinterende ganzen te beschermen en de aantallen van de zomerpopulaties terug te dringen. In december 2013 werd echter duidelijk dat er vooral bij
stakeholders uit de landbouw onvoldoende draagvlak bestond, waarna LTO het akkoord opgezegd heeft. Andere partijen konden zich destijds wel in het compromis vinden en zij waren voor het doorzetten van het ganzenakkoord.
Provincies zijn nu aan zet om beleid te formuleren voor het beheer van overzomerende ganzen. De winterrust van ganzen wordt nu in veel provincies niet meer (meerjarig) gegarandeerd en er is sprake
van grote onderlinge verschillen in beleid tussen provincies, wat de duidelijkheid voor ondernemers en effectiviteit ten aanzien van aantallen ganzen niet bevordert.
Knelpunt/kans casus
Het grootste knelpunt is de wijze hoe met een succesvolle soort als de Grauwe gans moet worden omgegaan. Deze omgang betreft zowel de schadebestrijding van ganzen in de zomer buiten de Natura 2000-gebieden als het natuurbeheer van gebieden waar veel ganzen voorkomen.
Ganzen houden natuurgebieden open, maar kunnen nadelige effecten hebben op andere natuurdoelen (botanisch, moerasvogels, waterriet) en waterkwaliteit. Dit lijkt slechts tot beperkte en lokale
problemen bij deze natuurdoelen te leiden. Pilots uit 2013 lijken aan te geven dat de aanwezigheid van ganzen goed samengaat met dat van weidevogels en dat het voorkomen van ganzen de predatie op weidevogels vermindert door het aanbod van alternatieve prooi (ganzeneieren). Opvallend is dat vooral beheerders van natuurreservaten met soortgerichte doelen ganzen als schadelijk ervaren en niet in gebieden waar beheer is gericht op het in stand houden van natuurlijke processen of op beleving.
Beschermingsmaatregelen en intensivering van de landbouw hebben geleid tot een toename van de aantallen van o.a. brandgans en grauwe gans, ook in de zomer. Dit wordt beschouwd als een positieve ontwikkeling door natuurbeschermingsorganisaties, terwijl agrariërs minder tevreden zijn. Ganzen vormen een aanvulling in (de ontwikkeling naar) moerasgebieden, maar leveren ook schade op voor de landbouw, vooral de melkveehouderij. Veel ganzen blijven ook zomers hier, vooral het massaal overzomeren van de grauwe gans levert een probleem op. Beheerders worden door omliggende boeren aangesproken op schade op hun percelen. Jachtaktehouders mogen onder bepaalde voorwaarden verjagen en ondersteuning via afschot vragen (alleen kolgans, grauwe gans en
brandgans), maar niet in aangewezen foerageergebieden. In deze foerageergebieden krijgen boeren een hoger schadebedrag en hoeven ze geen proceskosten te betalen, in tegenstelling tot boeren die niet in een opvanggebied liggen. Een evaluatie van het aanwijzen van foerageergebieden uit 2009 geeft aan dat veel overwinterende (grauwe) ganzen buiten de aangewezen foerageergebieden zitten vanwege een tekort aan begrensde foerageergebieden, ze niet op de juiste locatie gepositioneerd zijn en de aangewezen foerageergebieden niet veilig zijn van verstoring vanwege vrijwilligheid deelname boeren. Er zijn veel ganzen geschoten, maar de schade neemt niet af. Vangen in de ruiperiode en dan vergassen met CO2 is vanaf 1 juni 2015 in heel Nederland toegestaan (tot nu toe alleen bij Schiphol).
Eieren schudden is heel intensief en weinig effectief. Een natuurlijker alternatief is het meer ruimte bieden voor predatoren zoals de vos.
Een knelpunt betreft ook de kosten. Het vergoeden van schade voor ganzen kost veel geld, ook het vergoeden van de toegestane bestrijding van overlast.
Juridische en beleidsmatige achtergrond knelpunt/kans
De oorzaak is vooral bestuurlijk van aard en betreft de vraag hoe verschillende stakeholders om kunnen gaan met schadebestrijding. Artikel 9 Vogelrichtlijn biedt de mogelijkheid van
schadebestrijding en drie ganzensoorten zijn in Nederland aangewezen als schadesoort op grond waarvan afschot mogelijk is. De Europese richtlijn zelf ligt niet ten grondslag aan het knelpunt. De hamvraag is: hoe organiseer je efficiënt faunabeheer?
Wens/oplossing
Deze casus laat zien dat voor de meeste soorten ganzen het Vogel- en Habitatrichtlijnbeleid goed werkt. Vogelbescherming geeft aan dat voor soorten zoals de grauwe gans het verbinden van verschillende onderdelen van het natuurbeleid en Europees beleid (Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, regelingen Agrarisch Natuur en Landschap (als opvolger van de SAN) en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid) nodig is. Zonder deze verbinding zien zij een risico dat de bescherming van deze soorten lijdt onder andere belangen, in dit geval die van de landbouw. Onderzoek door CLM/LEI geeft aan dat stoppen met het beleidskader Faunabeheer (kombinatie verjagen/afschot/eieren rapen en vergoeden schade in foerageergebieden) en overal de schade vergoeden het meest kosteneffectief is. Door Vogelbescherming wordt daarom aanbevolen om de bestrijding door afschot en andere
maatregelen te stoppen en de schade van boeren overal te vergoeden. De provincies hebben de taak
om het proces rond het ganzenakkoord op te pakken. De rijksoverheid (staatssecretaris) moet volgens de Vogelbescherming haar verantwoordelijkheid nemen om de coördinatie tussen provincies en betrokken partijen aan te sturen en bescherming van ganzen volgens de Vogel- en Habitatrichtlijn overal in Nederland op gelijke wijze te garanderen.
Samenvatting
De casus ganzen is een illustratie van de vraag hoe je zorgvuldig om kunt gaan met een Vogelrichtlijnsoort die het goed doet. De veelvoorkomende aantallen ganzen leiden tot een maatschappelijk/economisch probleem, omdat zij schade veroorzaken op agrarische percelen. De intensivering van de landbouw is tevens een belangrijke onderliggende factor bij de overlast van ganzen. De Vogelrichtlijn biedt de mogelijkheid tot het bestrijden van soorten in het belang van schade aan gewassen (artikel 9), hetgeen ook is overgenomen in de Nederlandse wetgeving (Flora- en faunawet artikel 65 en verder). Het knelpunt komt dus niet uit de Vogelrichtlijn voort, maar hangt samen met het nationale beleid ten aanzien van schadebestrijding: op welk bestuurlijk niveau wil je schadebestrijding organiseren en hoe verhoudt zich dat tot de nationale opgave om voor een gunstige staat van instandhouding te zorgen?
Zolang alle vogels onder de Vogelrichtlijn en dus ook de Flora- en faunawet beschermd zijn, zal bij elke ingreep ten behoeve van schadebestrijding die leidt tot het overtreden van de verbodsbepalingen, een ontheffing of vrijstelling vereist zijn. Voor alle soorten die op de provinciale vrijstellingslijst
kunnen worden opgenomen, geldt dat alleen een vrijstelling kan worden verleend als de soort niet in zijn voortbestaan wordt bedreigd of dat gevaar loopt (artikel 65 lid 1). Nederland heeft verplichtingen voor de opvang van overwinterende ganzen. De Grauwe gans verkeert in een gunstige staat van instandhouding, maar Nederland heeft wel verplichtingen voor de opvang van overwinterende ganzen die op gespannen voet staan met schadebestrijding. De bestuurlijke vraag is hoe je vanuit ecologisch, economisch en maatschappelijk oogpunt de schadebestrijding wilt organiseren.