Gebaseerd op het format Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn casus Weidevogels, 15/05/2015
Inbreng en reactie casus
• Vogelbescherming
Inleiding
De casus Weidevogels is ingebracht door de Vogelbescherming die deel uitmaakt van de klankbordgroep Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn, omdat zij van mening zijn dat de casus aantoont dat er geen synergie bestaat tussen de Vogel- en Habitatrichtlijn en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) en afstemming met het nationaal landbouwbeleid. Alle vogels kennen een strikte bescherming onder de Vogelrichtlijn, ook buiten Natura 2000-gebieden. Lidstaten zijn verplicht maatregelen te nemen om populaties van vogelsoorten in stand te houden via voldoende gevarieerd leefgebied en een voldoende omvang. Weidevogels zijn echte ‘cultuurvolgers’. De casus illustreert hoe de realisatie van de staat van instandhouding vooral afhankelijk is van de wijze waarop landbouw wordt bedreven. Vooralsnog lijkt het agrarisch natuurbeheer onvoldoende effectief en wordt niet voldaan aan de vereisten vanuit de Vogelrichtlijn.
Beschrijving casus
In Nederland gaan de populaties van weidevogels nog steeds achteruit en veel weidevogels staan op de Rode Lijst en zijn tevens beschermd onder Bonn, Bern en AEWA. Belangrijkste oorzaak van achteruitgang van weidevogelpopulaties is de intensivering van de landbouw, hetgeen leidt tot verdroging, een sterke afname van kruidenrijk grasland, steeds vroegere maaidata, uniformiteit in grasland en verhoogde kans op predatie. Daarnaast spelen een toegenomen verstoring, versnippering en een verminderde landschappelijke openheid een rol (verkeer, bebouwing, industrie). Daardoor is er onvoldoende reproductie om de populaties op peil te houden. Er is geen negatieve (cor)relatie tussen het voorkomen van ganzen enerzijds en weidevogels anderzijds. Maatregelen in het kader van agrarisch natuurbeheer zijn tot nu toe onvoldoende effectief om de achteruitgang om te keren of zelfs maar te stoppen.
Alle (weide)vogels worden beschermd onder de Vogelrichtlijn op grond van artikel 1 van de Vogelrichtlijn en moeten op grond van artikel 2 van de Vogelrichtlijn in een gunstige staat van instandhouding worden gebracht. Dat kan via artikel 3 van de Vogelrichtlijn (het beschermen van leefgebieden in het algemeen) en artikel 4.2 van de Vogelrichtlijn (het aanwijzen van
Vogelrichtlijngebieden).
Weidevogels komen vooral voor in het agrarisch gebied en in het NatuurNetwerkNederland en ook deels in Natura 2000-gebieden. Een deel van de broedgebieden van weidevogels ligt binnen Natura 2000-gebieden, maar de gebieden kennen (vrijwel) geen instandhoudingsdoelen voor deze soorten, omdat de betreffende weidevogels niet op Annex I van de Vogelrichtlijn staan. Er zijn enkele Natura 2000-gebieden waar weidevogels worden beschermd als broedvogel (Kluut, Kemphaan) of als niet- broedvogel (o.a. Grutto, Scholekster) en waarbij dus de gebieden een functie hebben als slaap- en/of foerageergebied. De bescherming van de meeste weidevogels dient dus op andere wijze dan via Habitatrichtlijn artikel 6 plaats te vinden, en wel via de algemene bescherming van vogels en dus de toepassing van artikel 3 (bescherming van leefgebieden in het algemeen en artikel 5 (de
verbodsbepalingen) van de Vogelrichtlijn.
De belangrijkste stakeholders in deze casus zijn de Vogelbescherming, (groepen van) agrariërs, natuurbeheerders, provincies en het ministerie van Economische Zaken.
Proces casus
De bescherming van weidevogels raakt zowel aan het soortenbeleid en uitvoering van de Flora- en faunawet als het gebiedenbeleid en uitvoering van de Natuurbeschermingswet. De uitvoering van benodigde beheermaatregelen past deels in sommige beheerplannen Natura 2000, maar zal
grotendeels plaats (moeten) vinden via uitvoering van provinciale natuurbeheerplannen en het treffen van maatregelen buiten Natura 2000-gebieden. Daarbij is afstemming van weidevogelbeheer met landbouwbeleid nodig. Er is momenteel te weinig synergie tussen de Vogelrichtlijn en het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid.
Knelpunt/kans casus
Vanuit de stakeholder Vogelbescherming zijn de volgende knelpunten aangedragen:
Het belangrijkste knelpunt is dat het geliberaliseerde Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) leidt tot een intensivering van de landbouw, waardoor weidevogels (nog verder) onder druk komen te staan. De vergroening van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid heeft weinig opgeleverd voor weidevogels, aangezien melkveehouderij alleen hoeft te voldoen aan het behoud van het areaal permanent grasland. Ook is het instrumentarium van pijler 2, gebaseerd op onkostenvergoeding, niet effectief genoeg. De doorwerking ervan in de Subsidie Agrarisch Natuurbeheer is ten aanzien van actief beheer van leefgebieden weidevogels niet optimaal, omdat agrariërs veelal kiezen voor lichte pakketten die te versnipperd worden toegepast. De zwaardere pakketten zijn vaak niet goed in te passen in de bedrijfsvoering. In de huidige regelingen voor agrarisch natuurbeheer en toekomstige contracten met collectieven wordt niet of nauwelijks gestuurd op basis van populatiedoelen. Er wordt voornamelijk gestuurd op het afsluiten en beheren van inspanningsverplichtingen (pakketten; een middel). Weidevogelmaatregelen binnen de SNL komen tot stand op basis van vrijwillige deelname van boeren die vooral voor lichtere pakketten hebben gekozen, zodat de bedrijfsvoering zo min mogelijk beperkt wordt. Noodzakelijke maatregelen als vernatting, (zeer) laat maaien en bevorderen kruidenrijkdom worden slechts in beperkte mate afgesloten, zodat de SNL-regeling niet heeft
bijgedragen aan een stabilisatie, laat staan verhoging van de weidevogelpopulaties. Ook kennen de huidige regelingen geen gedragscodes voor beheer, alleen lichtere of zwaardere pakketten. De verwachting is dat het voor melkveehouders steeds lastiger wordt om ruimte te vinden om (zwaarder) weidevogelbeheer in te passen (bijv. als gevolg van loslaten melkquotum per 1-4-2015). Gevolg is dat er in Nederland knelpunten zijn bij het afstemmen van twee EU-instrumenten op gebiedsniveau. Een ander knelpunt is dat er voor de strikte bescherming van weidevogels geen gedragscode Flora- en faunawet is. Hierdoor wordt bij bestendig beheer en gebruik van agrarische gronden te weinig
rekening gehouden met weidevogels en vindt in bepaalde gevallen overtreding van de verbodsbepalingen plaats (verstoren van nesten, doden van vogels etc.). Vanuit de
gebiedsbescherming is een knelpunt dat de meeste huidige aangewezen Natura 2000-gebieden geen (populatie) doelen voor broedende weidevogels bevatten, hoewel in de praktijk het beheer vaak wel op broedende weidevogels is gericht.
Het laatste knelpunt is dat coördinatie van benodigde samenwerking tussen natuurbeheerders en agrariërs en tussen provincies vaak ontbreekt, evenals een nationaal SSAP (Single Species Action Plan), inclusief monitorings- en evaluatieplan. Door decentralisering van het natuurbeleid van rijk naar provincies is het beleid versnipperd: elke provincie pakt het anders aan. De IPO-werkgroep
natuurbeheer gaat over hele natuurbeheer. Aan de andere kant is het weidevogelverbond niet
vertegenwoordigd door alle (relevante) provincies. Dat versterkt de noodzaak voor een toetsingskader met heldere doelen en goede afstemming tussen provincies.
Een kans voor beter behoud en bescherming ligt in de toepassing van het nieuwe subsidiestelsel Agrarisch natuur- en landschapsbeheer (Anbl) en de rol van collectieven. Kansen liggen daarbij in weidevogelkerngebieden die door provincies zijn geïdentificeerd en waarbij beheer in samenwerking met collectieven plaatsvindt dat optimaal afgestemd is op weidevogels. Vogelbescherming Nederland blijft overigens kritisch ten aanzien van de hoge verwachtingen die hier worden uitgesproken over het nieuwe subsidiestelsel Agrarisch natuur- en landschapsbeheer en de rol van collectieven.
Juridische en beleidsmatige achtergrond knelpunt/kans
Het niet aanwijzen van Vogelrichtlijngebieden voor weidevogels als broedvogel komt omdat
weidevogels nauwelijks voorkomen op Bijlage I (alleen de Kluut en Kemphaan). Voor het aanwijzen van beschermde gebieden voor weidevogels die niet op Bijlage I staan, moeten gebieden worden
geselecteerd die geregeld minstens 1% van een biogeografische populatie van een soort of ondersoort van een (trekkende) watervogel in het gebied broedt, ruit, foerageert en/of minstens 25% van de Nederlandse broedpopulatie herbergen. Weidevogels voldeden indertijd niet aan deze criteria, omdat weidevogels (te) verspreid voorkomen. De Grutto voldoet nu vermoedelijk wel aan deze criteria in enkele kerngebieden (vanwege de landelijke achteruitgang). Er zouden dus nu, op grond van nieuwe gegevens, VR-gebieden voor kunnen worden aangewezen.
Maar ook zonder aanwijzing van Vogelrichtlijngebieden biedt Vogelrichtlijn-artikel 3 en 4.2 voldoende handvatten om broedgebieden van weidevogels te beschermen. Het is de vraag of Nederland als lidstaat voldoende maatregelen neemt om leefgebieden van weidevogels te beschermen45 en of
bijvoorbeeld niet een gedragscode Flora- en faunawet voor de landbouw nodig is (om te voldoen aan artikel 5 van de Vogelrichtlijn). Daarnaast is het de vraag of het Europees GLB-beleid niet strijdig is met Vogelrichtlijndoelen.
De problemen met de bescherming van weidevogels komen niet voort uit de artikelen van de Vogelrichtlijn zelf, maar uit de Nederlandse uitvoering van deze artikelen in combinatie met de decentralisering van het natuurbeleid.
Wens/oplossing
In wetenschappelijk onderzoek zijn kerngebieden (grotere aaneengesloten gebieden – agrarisch en natuur) voor weidevogels aangegeven. Kansen voor weidevogelbeheer liggen in deze gebieden, via het aanwijzen van deze gebieden als Vogelrichtlijngebied voor broedvogels onder art 4.2 VR met bijbehorende beschermingseisen of inzet van maatregelen, zoals de regeling Agrarisch natuur- en landschapsbeheer (Anbl) in deze gebieden (inzet collectieven op groter schaalniveau, in combinatie met zwaardere inrichtings- en beheermaatregelen) onder artikel 3 Vogelrichtlijn.
Op deze wijze kunnen populatiedoelstellingen gekoppeld worden aan het kerngebiedenbeleid. Voorts is een wens van de Vogelbescherming om een betere verbinding te maken tussen
weidevogelbeleid, Abnl en het GLB en betere coördinatie tussen boerencollectieven, natuurbeheerders en andere betrokkenen binnen de kerngebieden. Dus boeren belonen voor weidevogelbeheer in plaats van onkosten compenseren. Wens is een toetsingskader opstellen op grond waarvan voorstellen van collectieven kunnen worden beoordeeld. Het GLB kan alleen bijdragen als deze zich richt op het belonen van het leveren van andere ecosysteemdiensten naast de productie van voedsel.
Samenvatting
De casus Weidevogels is een illustratie van de wijze waarop een lidstaat beter uitvoering moet/kan geven aan de doelen van de Vogelrichtlijn. De artikelen van de Vogelrichtlijn bieden daarvoor voldoende ruimte. Deze uitvoering moet zowel op subnationaal niveau goed afgestemd worden (provinciaal weidevogelbeleid) als op supranationaal niveau (afstemming met Europees landbouwbeleid GLB). De casus vereist vooral bestuurlijke aandacht om te zorgen dat er geen juridische knelpunten optreden.
45
Het Europese Hof van Justitie kan oordelen dat een lidstaat onvoldoende maatregelen treft om een leefgebied te beschermen, zie zaak C-117/00 (moerassneeuwhoen Ierland).
Alterra-rapport 2705