15-05-2015 gebaseerd op format Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn Engbertsdijksvenen
Inbreng en reactie casus
• provincie Overijssel
• ministerie van Economische Zaken • Platform Engbertsdijksvenen
Inleiding casus
De casus Engbertsdijksvenen is ingebracht door de Projectgroep Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn en de provincie Overijssel in het licht van efficiëntie van maatregelen. De casus illustreert dat de uitvoeringslasten voor de te nemen beheermaatregelen en passende maatregelen als te hoog worden ervaren door agrariërs uit de directe omgeving (verenigd in het Platform
Engbertsdijksvenen). Dit platform stelt dat het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen een relatief klein gebied is en geïsoleerd ligt ten opzichte van andere Natura 2000-hoogveengebieden. Agrariërs verenigd in het Platform Engbertsdijksvenen vinden het daardoor niet logisch dat veel inspanning wordt verricht voor het behoud en herstel van dit hoogveengebied.
Beschrijving casus
Het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen kent als instandhoudingsdoel onder andere het uitbreiden van het oppervlak en verbeteren van de kwaliteit van het habitattype Actieve hoogvenen. Rijk en provincie geven aan dat de doelen voor het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen ecologisch gezien gerealiseerd worden met een bufferzone; het Platform Engbertsdijksvenen trekt dit in twijfel. In het kader van de PAS33 is er ontwikkelingsruimte voor veel bedrijven in de omgeving van het Natura
2000-gebied bepaald. Een aantal ondernemers kan hun bedrijf niet voortzetten vanwege de opgave uit het conceptbeheerplan om nattere omstandigheden te realiseren en beperkingen aan de
ammoniakuitstoot. In een studie van Reinhard et al. (2014) is geconcludeerd dat bij uitvoering van de maatregelen de maatschappelijke kosten hoger zijn dan de maatschappelijke baten.
De belangrijkste stakeholders in deze casus zijn het ministerie van Economische Zaken (als verantwoordelijke voor aanwijzing van het gebied (doelen en begrenzing) en het opstellen van de PAS-gebiedsanalyse, de provincie Overijssel (als uitvoerder van PAS-maatregelen), de gemeente Twenterand en het Platform Engbertsdijksvenen (bestaande uit acht agrariërs en een landgoed gelegen aan de oostzijde van het Natura 2000-gebied).
Proces casus
In deze casus is de planvormingsfase, het vaststellen van het beheerplan voor het Natura 2000- gebied, nog in afronding. Essentieel voor een definitief beheerplan is het vaststellen van de PAS. Op de achtergrond spelen ook de instandhoudingsdoelen uit het aanwijzingsbesluit een rol, omdat zij het herstelniveau en dus de noodzakelijke beheermaatregelen bepalen. Het gebied is echter al geruime tijd definitief aangewezen als Natura 2000-gebied, waardoor de instandhoudingsdoelen beleidsmatig niet (meer) ter discussie staan. Vanuit het rijk en provincies is geprobeerd de discussie te sluiten, maar dat lukt niet. In december 2014 is een motie in de Tweede Kamer aangenomen, waarin de regering verzocht wordt (opgeroepen hiertoe vanuit Platform Engbertsdijksvenen en organisaties die hun bezwaren delen) te verkennen of via een zogenaamd omwisselbesluit andere maatregelen mogelijk zijn die de huidige voorgestelde maatregelen vervangen.
33
PAS staat als afkorting voor ‘Programmatische Aanpak Stikstof’.
124 |
Alterra–rapport 2705Knelpunt/kans casus
Het probleem is primair dat er sprake is van een groot maatschappelijk/sociaaleconomisch effect, waar regionaal/lokaal onvoldoende draagvlak voor bestaat. Dit is in vrijwel alle gebieden (in Overijssel) het geval, maar in Engbertsdijksvenen zijn de kosten van maatregelen het hoogst en is naar verhouding veel landbouwgrond nodig om de PAS-maatregelen uit te kunnen voeren. De daar gevestigde boeren willen niet weg en benaderen bestuurders (gemeente, provincie, rijk) en andere politici met hun bezwaren.
Op hoger niveau speelt de vraag of hoogvenen misschien beter kostenefficiënt elders behouden kunnen worden dan in Nederland (vraagstuk van biografische regio’s). Daarbij wordt door het Platform aandacht gevraagd voor de positie van het gebied Engbertsdijksvenen binnen het Natura 2000-
netwerk. Het Platform Engbertsdijksvenen geeft ook aan dat het knelpunt vooral ontstaan is doordat Nederland werkt met gedetailleerde doelstellingen met daaraan toegekende ontwikkeloppervlaktes of streefdoelen, waar de Europese Commissie dit niet zou vragen.
De belangrijkste argumenten die het Platform Engbertsdijksvenen aanvoert zijn:
• Te hoog ambitieniveau Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen voor Engbertsdijksvenen, met name waar het de doelen voor uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit van Actieve hoogvenen (H7110) en behoud oppervlakte en kwaliteit van Herstellende hoogvenen (H7120) betreft. Behoud van bestaande kwaliteiten dan wel terugdringing oppervlak herstellend veengebied (naar 100 ha) zou wel haalbaar zijn met landbouwkundig medegebruik.
• De sociale en economische kosten zouden te hoog en niet goed mee afgewogen zijn. Vooral gezien de maatregel dat er ten oosten van de Engbertsdijksvenen een bufferzone gerealiseerd zou moeten worden, met bijbehorende waterhuishoudkundige maatregelen, die verder landbouwkundig gebruik door 10 landbouwbedrijven en 1 landgoed onmogelijk zou maken. Er wordt gesproken over een win- loosesituatie (in plaats van win-win) en over te hoge uitvoeringslasten. De bufferzone is na een herziening al verkleind, maar de maatschappelijke gevolgen blijven groot.
• In plaats van ruimtelijke maatregelen zouden ook technische maatregelen mogelijk zijn en die zouden serieus overwogen moeten worden. Er is bezwaar tegen de procesgang, waarbij de agrariërs wel hebben kunnen meepraten, maar er is in hun ogen te weinig met hun input gedaan is en sociaaleconomische gevolgen zouden onvoldoende zijn meegenomen in de afwegingen.
• Twijfels over de toekomstbestendigheid gezien ontwikkelingen (afgraving hoogveen en ontwikkeling hoogproductieve landbouwbedrijven aan de Duitse zijde van de grens). Bovendien wordt
aangegeven het onrechtvaardig te vinden dat er in Duitsland minder stringent omgegaan zou worden met Natura 2000-beleid dan in Nederland.
Deze argumenten zijn onderzocht door het rijk (ministeries van Economische Zaken en Infrastructuur & Milieu). Men komt op basis van de MKBA tot de conclusie dat er geen duidelijke alternatieven zijn voor deze plannen. Op basis van hydrologisch onderzoek heeft men in het verleden het te vernatten gebied al verkleind. Met PAS is ontwikkelingsruimte voor agrariërs in de omgeving van het
natuurgebied gerealiseerd.
Het Platform Engbertsdijksvenen en Huize Almelo verwijzen naar een onderzoek waaruit zou blijken dat de geselecteerde doelstellingen voor het gebied onhaalbaar zijn.
De provincies ziet als knelpunt dat het omwisselbesluit het risico met zich meebrengt dat in de uitvoeringsfase maatregelen die al eerder zijn onderzocht opnieuw als alternatief worden opgevoerd. In het geval van Engbertsdijksvenen is de optie technische maatregelen al serieus overwogen en is beoordeeld dat dit geen alternatief is. Voor het gebied is een zwaar proces doorlopen om tot het maatregelenpakket te komen. Een stevige commissie heeft het gehele maatregelenpakket beoordeeld en gezocht naar alternatieven (commissie Jansen).
Juridische en beleidsmatige achtergrond knelpunt/kans
Volgens het Platform Engbertsdijksvenen zit het primaire probleem hem in de wijze waarop Nederland zijn verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijnen implementeert: door de gedetailleerde
doelstellingen met daaraan toegekende ontwikkeloppervlaktes en de wijze waarop de doelstellingen soms zijn geformuleerd (niet als behoud maar als ‘verbeterdoelstelling’) waardoor de lat voor maatregelen hoog wordt gelegd.
Volgens de provincie zit het primaire probleem niet in de regelgeving van de Vogel- en
Habitatrichtlijnen zelf, maar in de weerstand tegen de inhoud van de aanwijzing van het gebied en bij de implementatie van het beheerplan.
Er is sprake van een bestuurskundig dilemma: welke rol kies je als overheid? Enerzijds heeft men vanuit een wettelijke taak de verantwoordelijkheid om als bevoegd gezag de uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijnen te borgen, anderzijds wordt bij uitvoering via een gebiedsproces gezocht naar draagvlak met inbreng van belangen, plannen en ambities van stakeholders. Die twee benaderingen blijken lastig te combineren in deze case. De sterke focus op bescherming zou hier de oorzaak voor zijn.
De achterliggende juridische vraag is wanneer voldoende instandhoudingsmaatregelen (ter uitvoering van Habitatrichtlijn artikel 6.1) en passende maatregelen (ter uitvoering van Habitatrichtlijn artikel 6.2) worden genomen. Dergelijke maatregelen hangen samen met het vaststellen van
instandhoudingsdoelen per Natura 2000-gebied, met name of er sprake is van behoud- of verbeterdoelen. De instandhoudingsdoelstellingen, en dan met name de herstel- en
uitbreidingsdoelstellingen, worden door het Platform Engbertsdijksvenen ter discussie gesteld, vanwege zowel de ecologische haalbaarheid als de maatschappelijke gevolgen voor een aantal bedrijven.
De Habitatrichtlijn maakt het mogelijk34 om bij het vaststellen van deze maatregelen rekening te
houden met de (lokale) vereisten op economisch en sociaal gebied. Een MKBA heeft aangetoond dat er voor een deel van de agrariërs negatieve gevolgen zijn bij uitvoeren van de maatregelen. Het
ministerie van Economische Zaken heeft op basis van een advies van een commissie van deskundigen vastgesteld dat wat nu gepland staat aan maatregelen, echt nodig is. Ecologisch is beoordeeld dat bij uitvoering van deze maatregelen de doelen worden behaald.
Probleemeigenaren zijn de agrarisch ondernemers, maar ook gemeenten, provincie en rijk, omdat zij door hen worden aangesproken. Door de weerstand van het Platform Engbertsdijksvenen blijft het planvormingsproces van het beheerplan zich in een patstelling bevinden. Zolang het lokaal en regionaal draagvlak voor dit ambitieniveau en bijbehorende maatregelen met bijbehorende
sociaaleconomische gevolgen er bij deze agrariërs – en ook bij de gemeente35 – niet is (en naar het
laat aanzien ook niet zal komen), wordt de uitvoering problematisch. Indien men de uitvoeringsfase niet in gaat, blijft deze onzekere situatie bestaan en kan men de betreffende agrariërs geen nieuw perspectief bieden36.
Wens/oplossing
Het Platform Engbertsdijksvenen doet voorstellen waarbij hun belangen, plannen en ambities beter tot hun recht zouden komen, zoals het bijstellen van de doelstelling naar behoud en/of herstellend veengebied naar 100 ha en het vervangen van de ruimtelijke maatregel bufferzone door technische maatregelen. Men zal pas tevreden zijn als de doelstellingen bijgesteld worden en daarvoor zou een herziening van het Natura 2000-beleid nodig zijn. Dit maakt het ook zo moeilijk om tot oplossingen te komen, omdat de aanwijzing van het Natura-2000 gebied al definitief is en het bevoegd gezag stelt dat de doelen niet meer ter discussie staan. De door de Tweede Kamer aangenomen motie Heerema c.s. (11 december 2014) verzoekt de regering “..., ten aanzien van de Engbertsdijksvenen het mogelijk te maken dat maximaal gebruikgemaakt kan worden van de mogelijkheden van het
omwisselbesluit om zodoende alternatieven goed in te kunnen vullen”. Hierin zou een betere afweging tussen economie en ecologie moeten plaatsvinden. De regering heeft aangegeven deze motie uit te voeren. De aangepaste uitwerking zou onderdeel moeten uitmaken van het Overijsselse initiatief ‘Samen werkt Beter’.
Er speelt een schaalprobleem. De baten van de PAS leiden op provinciaal niveau tot winst, maar op lokaal schaalniveau tot lokale lasten/pijn. Een echte oplossing lijkt niet meer mogelijk. Wel kan de
34
Artikel 2 lid 3 HR: “In de op grond van de richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”
35
Zie de door de gemeenteraad van Twenterand aangenomen motie ‘Onderwaterzetting Landbouwgrond’ (d.d. 5 februari 2013).
36
De huidige ontwikkelingen zijn dat eind 2015 opnieuw moties zijn aangenomen in de gemeenten Twenterand, Tubbergen en Hardenberg die het gebrek aan draagvlak op lokaal bestuurlijk niveau weergeven.
126 |
Alterra–rapport 2705schade aan agrarische ondernemingen vergoed worden. Schadevergoedingen zijn echter pas in de fase van de uitvoering (van het beheerplan) mogelijk.
Samenvatting
De casus is een illustratie van een gebied waarvoor door omliggende eigenaren (agrariërs) de gevolgen van de vastgestelde instandhoudingsdoelen en te nemen beheermaatregelen als groot worden ervaren. In deze casus staan de maatregelen uit het conceptbeheerplan ter discussie: waar het ministerie van Economische Zaken en de provincie Overijssel na een langdurig
besluitvormingsproces – waarin alle mogelijk maatregelen zijn onderzocht – technische en ruimtelijke maatregelen voorstaan, zoekt het Platform Engbertsdijksvenen het in technische maatregelen. De Tweede Kamer steunt dit verkennen van de mogelijkheden van het omwisselbesluit om meer tegemoet te komen aan de bezwaren van het Platform Engbertsdijksvenen (al zijn de mogelijkheden daartoe reeds onderzocht door een commissie van deskundigen).