De verplichting tot prestatie van arbeid ten behoeve van de Overheid — al of niet afkoopbaar — k o m t in Nederlandsch-Indië in drie vormen voor, n.1. dorps-diensten, diensten op de particuliere landerijen en heerendiensten
Sedert eenigen tijd hebben deze diensten bijzondere aandacht getrokken dooi de besprekingen betreffende den gedwongen arbeid door de I n t e r n a t i o n a l e arbeids-organisatie te Genève, welke geleid hebben tot de vaststelling op 28 J u n i 1930 van eene conventie ^ Medio 1931 heeft de Volksraad geadviseerd tot aarmemmg van een wetsontwerp, houdende goedkeuring van de ratificatie onder bepaalde
! S ein6verband hiermede moge t e dezer plaatse aan het karakter van de in Indië voorkomende vormen van gedwongen arbeid en de t e dien aanzien door de Regeering gevolgde politiek een uitvoeriger beschouwing gewijd worden dan uit zuiver financieel oogpunt noodig zou zijn T V ' * , I™«,!« w m (. p n
De dorpsdiensten zijn prestaties t e n behoeve van I n h e e m s c h e / ^ e K * * « i schappen of van h e t bestuur daarvan, welke niet de W e s t e r s c h e , 0 v e heid doch de I n h e e m s c h e bevolking of hare vertegenwoordigers (de . ^ J ^ T n d m e t den opaele-d al geschiedt dit onder toezicht van de Overheid. I n verband m e t den W a n d ' b i n n e n de dorpen of Inlandsche rechtsgemeenschappen speelt daar h e t
„ „ M e e n veel minder groote rol dan in het W e s t e n ; m e n verkeert m meer of minder m a t e nog in het stadium der productenhuishouding. Om te voorzien m SS behoeften van het dorp of de rechtsgemeenschap, b.v. het onderhoud of den aanleg van dorpsweeën en kleine irrigatieleidingen, de oprichting van dorps-g e b o u w t l L , en verder in de r e m u n e r a t e van de eidorps-gen hoofden bestaat er practisch
~ V ï " f a t dezer conventie is opgenomen in het „Beknopt verslag van_ der»Secre-taris der Nederlandsche afvaardiging"; bijvoegsel van afd. 8, jaargang 1930, van het Maandschrift van het Centraal Bureau voor de Statistiek.
72 DE FINANCTEELE TOESTAND.
veelal slechts één middel, d. i. het opleggen van de verplichting tot onbetaalden arbeid aan genoemde wegen en andere dorpswerken of onbetaald dienstbetoon t e n behoeve van die hoofden. Hier is de gedwongen arbeid dus eene door de bevolking aan zichzelf opgelegde belasting in arbeid, ten einde t e k u n n e n voorzien in de behoefte van haar eigen gemeenschap. De economische ontwikkeling en daar-mede gepaard gaande toenemende geldhuishouding brengt daar-mede, dat deze bij-dragen in arbeid hoe langer hoe meer worden omgezet in bijbij-dragen in geld.
De Eegeering t r a c h t deze omzetting t e bevorderen; eveneens behoort het tot H a a r politiek om de regeling en de vordering van deze dorpsdiensten en afkoop-gelden zooveel mogelijk over t e laten aan de I n h e e m s c h e besturen dier gemeen-schappen zelve, en Zich t e beperken tot het tegengaan van misbruiken en van de vordering van te zware diensten of te hooge heffingen.
Op de particuliere landerijen zijn de opgezetenen verplicht om ten behoeve van de eigenaren diensten te presteeren, welke in het algemeen bestaan in één dag arbeid per week tegen vergoeding van voeding. Alle dienstplichtigen op deze landerijen zijn tot afkoop gerechtigd; + 85 % koopt zijn dienstplicht af. Op de door het L a n d aangekochte of onteigende landerijen wordt geen heerendienst m e e r gevorderd.
De heerendiensten zijn door de Overheid gevorderde diensten voor den aanleg en het onderhoud van wegen en andere publieke werken, welke de werkbare m a n n e n hebben t e verrichten in de nabijheid van h u n woonplaats onder leiding van h u n eigen hoofden. Overnachten buiten de woonplaats k o m t slechts bij uit-zondering voor en wel enkel voor eenige n a c h t e n . E r mogen hoogstens 30 dagen per jaar worden gevorderd, verdeeld over vier of meer perioden; in de praktijk wordt echter veel minder heerendienst gepresteerd, n.1. in het rechtstreeks bestuurd gebied van Nederlandsch-Indië gedurende 1929 per heerendienstplichtige gemiddeld 15 dagen heerendienst per jaar. Meestal bestaat de opgedragen arbeid uit taakwerk, t. w. het onderhoud van een in de nabijheid van de woonplaats der heerendienstplichtigen gelegen weggedeelte. Persoonlijke plaatsvervanging is altijd toegestaan, terwijl overigens de vordering op soepele wijze geschiedt; van zwaar drukkenden gedwongen arbeid is hier dus geen sprake.
Evenals de dorpsdiensten sluiten de heerendiensten zoowel op J a v a als in de Buitengewesten aan bij de volksinstellingen.
I n het landbouwbedrijf, hetwelk in bijna geheel Indië het voornaamste middel van bestaan vormt, komen regelmatig terugkeerende perioden voor, waarin h e t gewas weinig of geen arbeid vereischt. Bovendien ontbreekt in vele streken de gelegenheid om in deze perioden arbeid van anderen aard t e verrichten. I n deze streken heeft dus eene vordering van bijdragen in geld een veel störender uit-werking dan het opleggen van eene verplichting tot arbeidsprestatie. Hierbij k o m t nog, dat de wegen ook voor de Inlandsche bevolking van groot n u t zijn. I n Nederlandsch-Indië is de cultuur van handelsgewassen voor de Inlandsche be-volking van zeer groot belang; de afvoer hiervan heeft voor een belangrijk deel plaats langs in heerendienst aangelegde wegen. De uitvoercijfers van bevolkings-handelsgewassen, welke van 1894 tot 1928 stegen van ruim 40 millioen tot 428 millioen gulden, leggen voor de belangen, welke hiermede gemoeid zijn, een sprekend getuigenis af.
De politiek, welke door Eegeering t e n opzichte van den heerendienst is ge-voerd, kan als volgt worden samengevat.
E e e d s in het in 1854 vastgestelde Eegeeringsreglement werd voorgeschreven eene gewestwijze regeling bij ordonnantie van den aard en den duur dezer diensten in overeenstemming m e t de bestaande gebruiken, instellingen en behoeften.
Bovendien werd bepaald, d a t de gewestelijke regelingen om de vijf jaar zouden worden herzien, m e t het doel om daarin trapsgewijze de verminderingen te brengen voor zoover bestaanbaar m e t het algemeen belang. De toen aanvaarde gedragslijn was derhalve gericht op reglementeering en geleidelijke vermindering.
De bedoelde gewestelijke regelingen zijn voor J a v a omstreeks 1890 vast-gesteld. Sedert dien hebben telkens wijzigingen plaats gehad, waarbij de te vorderen diensten voortdurend verminderd werden, t o t d a t zij in de jaren 1914 tot 1916 buiten de Yorstenlanden en behalve voor de particuliere landerijen geheel
DE LANDSFItvANCIEN 73
werden afgeschaft. In de plaats van den heerendienst kwam toen het hoofdgeld,
<latVoor9de B ^ l S S S f i- «e heerendienst in de gewestelijke heerendienst-ordonnantTes ook telkens verminderd Het vorderbaar ^ m u m j ^ J U S Ï "
dienstdagen werd verlaagd; verschülende werkzaamheden ^erden aan ewezen wnawonr 2-een heerendienst meer mag worden gevorderd (aanleg van groove ver S " e r f eerswegen" ; op Bangka en Büliton werd de heerendienst vrijwel af-geschaft en ^ - g r ^ ^ ^ S n o . 375) is eene algemeene regeling in het leven geroepen, welke de bevolking de gelegenheid biedt de op baar rustende eerendTenlten geheel of gedeeltelijk af te Lopen. Dit kan ge « d u r t a o d « » " ^ of een deel der heerendienstplichtigen per rechtsgemeenschap of onderdeel daai van gezamenlijk (algeheele afkoop) of door de heerendienstplichtigen afzonderlijk
(individueele afkoop). unnM
Tn I S 1874 n" 276 is bepaald, dat door de heerendienstplichtigen ter hooid-nlaats Benkoelen eene belasting wordt opgebracht van f 2 per jaar en per per-r o n waaper-rtegenoveper-r zij zijn vper-rifgesteld van de diensten ten behoeve van het aan-leggen van wegen en bruggen waartoe zi] volgens L S . 1869 n . /9 verpiicnt
wnrpn f vel mede I. S. 1876 n°. 58). ,, g X v n A Ï t Ï Ï jaars ter. hoofdplaats Makassai-en van f2,
elders waarvoor zif van heerendiensten zijn vrijgesteld (I. S. 1891 nos. I l l en
1 1 V e ^ r l n g ï t V a n Ï Ü A genoemde belastingen bedroeg voor het jaar
60 miUioen z eLn de heerendienst reeds afgeschaft is in een gebied bewoond doo 4 millioen zielen d. i. \ deel van de bevolking bijna geheel Java en een deel der Bmtengewesten) en'dat derhalve de verplichting tot prestatie van heeren-dienst than! nog rust op de Inlandsche bevolking van een gebied bewoond door 20 millioen zielen (het grootste deel van de Buitengewesten)
Bovendien bevordert het Gouvernement zooveel mogelijk den afkoop van den heerendienst met het gevolg, dat binnen het bovengenoemde gebied bewoond door 20 millioen zielen, een belangrijk deel van de bevolking (binnen het rech -streeks bestuurd gebied 61 % van de dienstplichtigen) den heerendienst afkoopt.
Overigens loopen de toestanden in de streken, waar de heerendienstplicht nog
b e StaiSÏ L i t Leve" streken, waar de productenhuishouding nog heerscht het geldverkeer schaarsch en de bevolking in het algemeen met genegen .is tot m ] -wilhgen loonarbeid, zal vordering van heerendiensten vooreerst nog met kunnen worden gemist, daar immigratie en vestiging van arbeiders ten b^oeve van de wegen in dergelijke primitieve streken op groote moeilijkheden stuit, terwijl at
oof van dengheerendienstplicht van gering profijt zou zijn voor <le met aan geld gewoon zijnde inheemsche bevolking en bovendien de betaling en d e c o n t r o l hierop door de geringe bevolkingsdichtheid groote moeilijkheden zouden opleverem
T de dichtbevolkte of rijsWuceerende streken als de V o ^ n d e n op Java (overal elders op Java zijn de heerendiensten afgeschpaJ . ) £ s ^ S a a f te
Westkust is de bevolking in het algemeen genegen den heeiendienstplicnt Icoonen en om loon arbeid aan de wegen te verrichten.
In de i Z d e r dicht bevolkte streken met grooten uitvoer van Inlandsche h.ndelsaewTssen (rubber, koffie) koopt de betrokken bevolking, zoolang daar S a r t T e e S t , gaamè de heerendiensten af. In het algemeen is de bevolking Ter niet genegen tot loonarbeid, daar zij werkt in haar eigen aanplantmgen en d "rmedVvoTdoende winst maakt. Terwijl dus in dergelijke s t r e k e n > " * % £ " £ de nroducten behoorlijke prijzen kunnen worden gemaakt, een tekent bestaat aan w l S a c h t e n waariZmet .arbeiders van elders moet worden voorzien, doet zich bThet teweAstellen van.de noodige werklieden voor het-onderhoud en den aan-leg van wegen nog deze moeilijkheid voor, dat de Inheemsche arbeiders m het
74 DE FINANCIEELE TOESTAND.
algemeen het werken in de bevolkingsaanplantingen boven het werken aan de wegen prefereeren, o. m . in verband m e t het deelwinningsstelsel. Om hieraan tegemoet te komen zijn van Overheidswege reeds verschillende pogingen gedaan tot immigratie van J a v a n e n als wegwerkers. Streken zooals Z u i d - S u m a t r a m e t eene goede verbinding m e t J a v a en een beschavingspeil, dat de vestiging van lieden van buiten niet afschrikt, verkeeren in dit opzicht in gunstige omstandig-heden. Ook in Djambi zijn m e t proeven t o t kolonisatie van lieden uit Midden-J a v a , die daar tevens tegen een bepaald loon arbeid aan de wegen verrichten, goede resultaten verkregen.
I n 1930 werd besloten om de nog resteerende heerendiensten m beginsel af te schaffen en om deze afschaffing t e bewerkstelligen in een periode, waarvan de duur afhankelijk zal zijn van 's L a n d s middelen. Om t e beginnen zouden alle diensten, welke niet strekken tot het onderhoud van wegen, worden afgeschaft. De ingetreden ongunstige toestand van 's L a n d s financiën belette aan deze plannen, w a a r m e d e aanvankelijk een bedrag van f 5 0 0 000 's jaars gemoeid zou zijn, een begin van uitvoering te geven.
5. Het beheer der geldmiddelen en de contrôle daarop.
H e t beheer der algemeene geldmiddelen, voor zoover dit, hetzij in eersten aanleg bij de Eegeering zelve, hetzij, ingevolge algemeene of bijzondere bevoegd-heidsoverdracht, bij hare „gedelegeerden" berustend, het karakter draagt van
„administratief b e h e e r " — h e t verrichten van handelingen, die voor h e t L a n d uitgaven dan wel ontvangsten t e n gevolge hebben, alsmede het doen van last-gevingen tot betalingen uit of aan 's L a n d s schatkist — is geregeld en wordt verzekerd door het bij de uitvoerende m a c h t en h a a r daartoe gemachtigde organen berustende „ b e s c h i k k i n g s r e c h t " . Hiertoe behoort vooreerst de bevoegdheid tot het treffen v a n maatregelen of het gelasten van handelingen, die uitgaven t e n gevolge hebben, d.i. tot het aangaan van schulden voor het L a n d , eene bevoegd-heid, welke, o m d a t de hier bedoelde handelingen en maatregelen alleen k u n n e n worden bevolen k r a c h t e n s daartoe strekkende beschikking of „ a u t o r i s a t i e " , d.i.
wettiging van de uit die handelingen voortspruitende uitgaven, „autorisatie-bevoegdheid" wordt genoemd.
H e t verdient in dit verband bijzondere opmerking, d a t t e n aanzien van de hier besproken bevoegdheid, welke in eerste instantie door de Eegeering zelf op velerlei wijze k a n worden uitgeoefend, een zeer groot aantal „ d e l e g a t i e s " aan lagere organen heeft plaats gehad.
De meest voorkomende vorm van delegatie is deze, clat de d e p a r t e m e n t s -hoófden worden gemachtigd om voor bepaalde doeleinden „ t e beschikken over de bij de begrooting toegestane fondsen", waaronder d a n tevens worden verstaan de overeenkomstige credieten bij volgende begrootingen. Deze vorm van bevoegd-heidsoverdracht geldt uiteraard voornamelijk de beschikking over regelmatig terugkeerende credieten.
V a n de overige machtigingen is wel de ruimste verleend aan den Directeur van Gouvernementsbedrijven, die, uiteraard binnen de grenzen v a n de bij de begrooting daarvoor uitgetrokken credieten, bevoegd is t o t alle handelingen, die L a n d s u i t g a v e n t e n gevolge hebben, voor zoover die noodig zijn voor cle exploitatie en het beheer der onder zijn d e p a r t e m e n t ressorteerende bedrijven en diensten en de t e n behoeve van die bedrijven en diensten uit te voeren nieuwe werken.
I n nagenoeg gelijken geest is 'de Directeur der Burgerlijke Openbare W e r k e n bevoegd tot alle handelingen, die Landsuitgaven t e n gevolge hebben, voor zoover deze betrekking hebben op vernieuwingen en nieuwe werken — m e t de beperking n o c h t a n s , dat die bevoegdheid zich slechts uitstrekke tot handelingen, welke geen hoogere uitgaaf d a n f 50 C00 vereischen en dat voor werken boven f 5000 de onvermijdelijkheid der uitgaaf vast sta — en om te beschikken over de jaarlijks bij de begrooting toegestane gelden voor onderhoud en herstel v a n 's L a n d s burgerlijke openbare werken.
Voor den C o m m a n d a n t der Zeemacht, Hoofd van het D e p a r t e m e n t der Marine, geldt eene machtiging van geheel overeenkomstige strekking t e n aanzien v a n de
DE LANDSFINANCTEN 75