HET VRPH
2. DE VERSCHILLENDE GROEPEN VAN BEPALINGEN
2.1. INHOUDELIJKE BEPALINGEN
2.1.5. ARTIKEL 2: DEFINITIES
A. Inhoudelijk
Het Verdrag definieert een aantal kernbegrippen die essentieel zijn voor de uitvoering en de implementatie van het Verdrag.358
Het begrip communicatie verwijst naar talen, weergave van tekst, braille, tactiele communicatie, grootletterdruk, toegankelijke multimedia, geschreven teksten, audioteksten, gesproken tekst, eenvoudige taal, ondersteunde communicatie en alternatieve methoden, middelen en vormen voor communicatie, waaronder toegankelijke informatie- en communicatietechnologieën.
Taal omvat gesproken taal, gebarentaal en ook andere vormen van niet-gesproken taal.
357 A. BETSCH. en A. VAN REGENMORTEL, “Definitieve arbeidsongeschiktheid bekeken vanuit het anti-discriminatierecht: wordt het recht op redelijke aanpassingen voor werknemers met een
"beperking" niet al te zeer "beperkt”, Soc.Kron. 2012, 1-6; D. CUYPERS en S. VAN DAMME, “Het VN-Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap. Bron van inspiratie voor het Unierecht en het Belgisch sociaal recht?”, TSR 2014, afl 1, 54-87.
358R.KAYESS enP.FRENCH,“Out of the darkness into light? Introducing the Convention on the Rights of Persons with Disabilities”, Human Rights Law Review 2008, 26.
Discriminatie op grond van handicap is elk onderscheid en elke uitsluiting of beperking op grond van een handicap, die tot doel of als gevolg heeft de erkenning, het genot of de uitoefening van gelijke mensenrechten en gelijke fundamentele vrijheden in het gedrang te brengen of te beperken. Dit is een ruime definitie, die zowel ziet op het gelijk als op het ongelijk behandelen van personen met een beperking.359 Daarbij geeft deze omschrijving ook aan dat het weigeren van redelijke aanpassingen wordt gelijkgesteld met discriminatie. Deze benaderingswijze wordt eveneens gehanteerd door de Europese, Belgische en Vlaamse wetgever.360
Verder wordt ook het begrip redelijke aanpassingen omschreven. Redelijke aanpassingen zijn de “noodzakelijke en passende wijzigingen, en aanpassingen die geen disproportionele of onevenredige, of onnodige last opleggen, indien zij in een specifiek geval nodig zijn om te waarborgen dat personen met een handicap alle mensenrechten en fundamentele vrijheden op voet van gelijkheid met anderen kunnen genieten of uitoefenen.” Dergelijke aanpassingen moeten steeds in concreto worden beoordeeld.361 Aansluitend bij het sociaal model van handicap – niet de persoon heeft een handicap, maar de samenleving – dienen deze aanpassingen met andere woorden de negatieve invloed van een onaangepaste omgeving voor een persoon met een handicap te compenseren. De achterliggende idee van de aanpassingsplicht is dat een strikte toepassing van het gelijkheidsbeginsel in formele zin -waarbij personen met een handicap op gelijke wijze moeten worden behandeld als personen zonder handicap- niet resulteert in een gelijkwaardige participatie in het maatschappelijke leven.362
Het concept ‘redelijke aanpassingen’ zal in de praktijk een aantal problemen met zich meebrengen. Zo zal de aanpassingsplicht in de ondertekende staten geen uniforme invulling krijgen, vermits veel afhankelijk zal zijn van de financiële draagkracht van een staat.363 Zo zullen staten die meer middelen ter beschikking
359L.G.GELDHOF en R. OOSTLAND,“Het Gehandicaptenverdrag: een verdrag met implicaties voor Nederland”, NJB 2008, afl. 28, 1716.
360J.HUYS,“Het niet voorzien van redelijke aanpassingen voor de persoon met een handicap is een vorm van discriminatie”, TSR 2003, afl. 3, 408.
361 L. DE CAMPOS VELHO MARTEL, “Reasonable Accommodation: The New Concept from an Inclusive Constitutional Perspective”, International Journal on Human Rights 2011, 91-92.
362J.HOFKENS enS.DEMEESTERE,Discriminatie in de arbeidsverhoudingen. Impact van de nieuwe discriminatiewet op de arbeidsrelatie, Mechelen, Kluwer, 2003, 38.
363A.LAWSON,“The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities and European Disability Law: A Catalyst for Cohesion” in O.M.ARNARDÓTTIR enG.QUINN (eds.), The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. European and Scandinavian Perspectives, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 93.
hebben, ook in private relaties meer kunnen bijdragen tot het treffen van deze redelijke aanpassingen (bv. door het toekennen van compensaties of subsidies).
Het concept redelijke aanpassingen is vooral gekend in de Angelsaksische landen en was oorspronkelijk uitgedacht voor discriminatie op basis van geloof.364 De redelijke aanpassingsplicht is ook niet absoluut en wordt verzacht door een proportionaliteitstoets. Men kan immers aan de verplichting ontsnappen door aan te tonen dat de verplichting een disproportionele, onevenredige of een onnodige last oplegt, zij het financieel of om andere redenen. Aanpassingen zijn echter niet altijd kostbare ingrepen, zoals volgende voorbeelden verduidelijken: het laten plaatsvinden van lessen in rolstoeltoegankelijke klaslokalen, een werkschema aanpassen, het (kosteloos) wijzigen van het arbeidsreglement.365
Auteurs als R. KAYESS en P. FRENCH vinden de verwoording van de proportionaliteitstoets echter niet optimaal.366 In plaats van alternatieve voorwaarden (het woordje ‘of’) prefereren zij cumulatieve voorwaarden (niet ‘of’
maar ‘en’). Op deze manier zou minder snel kunnen worden ontsnapt aan de plicht tot het treffen van redelijke aanpassingen, daar de aanpassing zowel een onevenredige, een disproportionele als een onnodige last moet genereren. Ook het Ad Hoc Comité heeft tevergeefs voorgesteld het woord ‘of’ te vervangen door ‘en’.
Deze rechtsgeleerden bekritiseren eveneens de gebezigde terminologie.367 Dat de aanpassing niet ‘undue burden’ mag zijn, wekt nog steeds de indruk dat personen met een beperking op de rand/grens van de samenleving leven. Aan een dergelijke zienswijze wil het Verdrag net een einde stellen.
Het Interfederaal Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding368 heeft een reeks van 10 brochures opgesteld over redelijke aanpassingen voor personen met een handicap in verschillende domeinen van het
364H.KALLEHAUGE,“General Themes Relevant to the Implementation of the UN Disability Convention into Domestic Law: Who is Responsible for the Implementation and how should it be Performed?” in O.M.ARNARDÓTTIR enG.QUINN (eds.), The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. European and Scandinavian Perspectives, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 210; A.D’ESPALLIER,“Tolkuren voor dove en slechthorende leerlingen”, NJW 2010, 606.
365A.D’ESPALLIER,“Non-discriminatie ten aanzien van personen met een functiebeperking: redelijke aanpassingen en het VN-Verdrag” (noot onder Gent 1ste k. 20 januari 2011), RW 2011-12, 878.
366R.KAYESS enP.FRENCH,“Out of the darkness into light? Introducing the Convention on the Rights of Persons with Disabilities”, Human Rights Law Review 2008, 27.
367R.KAYESS enP.FRENCH,“Out of the darkness into light? Introducing the Convention on the Rights of Persons with Disabilities”, Human Rights Law Review 2008, 27.
368 Voor meer informatie over de interfederalisering van het Centrum, zie S. VAN DAMME,
“Interfederaal Gelijkekansencentrum en Federaal Migratiecentrum vervangen CGKR”, Juristenkrant 17 december 2014, 7.
dagelijkse leven, zoals cultuur en openbare dienstverlening.369 Hiermee wil het Centrum leveranciers van goederen en diensten in verschillende sectoren sensibiliseren rond het concept ‘redelijke aanpassing’.
Tussen de verschillende overheden in België is in 2007 een protocol370 afgesloten waarin duiding wordt gegeven over het begrip ‘redelijke aanpassingen’.
De aanpassing moet doeltreffend, evenwaardig, zelfstandig en veilig zijn.371 De memorie van toelichting bij het protocol diept deze criteria verder uit.372 Met doeltreffendheid wordt bedoeld dat de aanpassing effectief een verbetering van de situatie realiseert. De aanpassing moet verder een evenwaardig gebruik van faciliteiten en diensten mogelijk maken. Het wordt tevens vereist dat in de mate van het mogelijke de aanpassing aan de persoon met een handicap de mogelijkheid moet bieden zelfstandig een activiteit uit te oefenen. Tot slot mag de installatie en het gebruik van de aanpassing de veiligheid van de persoon met een beperking niet in gevaar brengen. In het protocol is een niet-limitatieve lijst van indicatoren opgenomen die als richtpunt functioneert om de verplichtingen van de Vlaamse overheid aan af te toetsen:
370 Federale overheidsdienst sociale zekerheid, Protocol tussen de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap, de Duitstalige Gemeenschap, het Waals Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en de Franse Gemeenschapscommissie ten gunste van de personen met een handicap – Protocol van 19 juli 2007 betreffende het begrip redelijke aanpassingen in België krachtens de wet van 25 februari 2003 ter bestrijding van discriminatie en tot wijziging van de wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding, BS 20 september 2007.
371 Art. 2 § 2 van het protocol van 19 juli 2007, BS 20 september 2007.
372 Mvt bij het protocol van 19 juli 2007, BS 20 september 2007, 49655-49656; zie voor een concrete toepassing van deze begrippen in het domein ‘werk’: FEDERALE OVERHEIDSDIENST WERKGELEGENHEID,ARBEID EN SOCIAAL OVERLEG, Wegwijs in … De redelijke aanpassingen ten behoeve van personen met een handicap op het werk, Gilly, Bietlot, 2005, 17-18.
– de financiële impact van de aanpassing;
– de organisatorische impact van de aanpassing;
– de te verwachten frequentie en duur van het gebruik van de aanpassing door personen met een handicap en de impact op andere gebruikers;
– het al dan niet ontbreken van gelijkwaardige alternatieven;
– de kwalitatieve impact op het leven van de betrokkene(n).373
Wat de financiële impact betreft, mag van de aanpassingsplichtige geen onevenredige financiële inspanning worden geëist. Om de (on)evenredigheid te beoordelen, houdt men enerzijds rekening met de kostprijs van de aanpassing en anderzijds met de financiële draagkracht van de aanpassingsplichtige.374 Een aanpassing die kennelijk een onredelijke financiële inspanning vraagt, kan toch de facto als redelijk worden beschouwd wanneer de realisatie ervan kan worden gespreid in de tijd. De financiële draagkracht heeft een impact op de verplichting tot redelijke aanpassing: hoe groter de draagkracht, hoe meer inspanningen er mogen worden geëist.375
Bij wijze van voorbeeld kan het onredelijk zijn om een bedrijf met slechts een vijftal werknemers te verplichten om alle deuren te verbreden om zo de toegankelijkheid voor rolstoelgebruikers te verzekeren.376
Qua organisatorische impact onderscheidt men een aanpassing die in een normaal organisatorisch kader past en deze die daar buiten valt. De aanpassing binnen het kader dient als redelijk te worden beschouwd. Ook wanneer een aanpassing de algemene organisatie niet op een duurzame wijze verstoort, zal ze als redelijk worden bestempeld. Op de aanpassing die niet binnen het normaal organisatorisch kader past, rust het vermoeden van onredelijkheid, doch dient dit steeds in concreto te worden beoordeeld.377
373 Art. 2, § 3 van het protocol van 19 juli 2007, BS 20 september 2007.
374 MvT bij het Protocol van 19 juli 2007, BS 20 september 2007, 49656; L. DE CAMPOS VELHO MARTEL,
“Reasonable Accommodation: The New Concept from an Inclusive Constitutional Perspective”, International Journal on Human Rights 2011, 92.
Zie in die zin United States Court of Appeals 5 januari 1995,Vande Zande/Wisconsin Department of Administration R., nr. 44 F3d 538.
375 MvT bij het protocol van 19 juli 2007, BS 20 september 2007, 49656.
376 FEDERALE OVERHEIDSDIENST WERKGELEGENHEID,ARBEID EN SOCIAAL OVERLEG, Wegwijs in … De redelijke aanpassingen ten behoeve van personen met een handicap op het werk, Gilly, Bietlot, 2005, 20.
377 MVT bij het Protocol van 19 juli 2007, BS 20 september 2007, 49657.
Bij wijze van voorbeeld: een aanpassing voor een persoon met een handicap van de werktijdregeling. Deze werktijdregeling kan niet in elke sector worden aangepast (vb.
bandarbeid).
Met betrekking tot de te verwachten frequentie en de duur van het gebruik van de aanpassing wordt gesteld dat deze sneller als redelijk wordt beschouwd wanneer:
i) de aanpassing vaker wordt gebruikt; ii) de aanpassing duurzamer is en iii) meerdere personen met een beperking er gebruik van maken of potentieel gebruik van zullen maken.378
Voorbeeld in de werksfeer: voor een persoon met een handicap die slechts een tijdelijk contract heeft van één maand, kan niet van de werkgever verwacht worden om zeer grote inspanningen te leveren.379
Indien gelijkwaardige alternatieven ontbreken en de aanpassing een positief effect heeft op de omgeving en op andere gebruikers wordt de aanpassing sneller als redelijk beschouwd aangezien zij onvermijdelijk is.
Bij wijze van voorbeeld: een aanpassing aan of binnen een beschermd gebouw met historische waarde zal minder snel als redelijk worden beschouwd.380
Een aanpassing met een positief gevolg voor andere gebruikers is de installatie van een lift. Op die manier wordt het gebouw niet alleen toegankelijk(er) gemaakt voor mensen met een handicap, maar ook voor ouderen, mensen met buggy’s, hoogzwangere vrouwen,…
Met betrekking tot redelijke aanpassingen in het onderwijs wordt verwezen naar technische hulpmiddelen zoals een brede toegang tot het klaslokaal, een aangepaste stoel, een aangepaste tafel waar een rolstoel onder kan, … Daarnaast zijn er ook didactische hulpmiddelen: omzettingen van studieboeken in braille, braillescope, leesloep, aangepaste werkblaadjes en schema’s, tolken voor doven,…381
378 MvT bij het Protocol van 19 juli 2007, BS 20 september 2007, 49657.
379 FEDERALE OVERHEIDSDIENST WERKGELEGENHEID,ARBEID EN SOCIAAL OVERLEG, Wegwijs in … De redelijke aanpassingen ten behoeve van personen met een handicap op het werk, Gilly, Bietlot, 2005, 23.
380 FEDERALE OVERHEIDSDIENST WERKGELEGENHEID,ARBEID EN SOCIAAL OVERLEG, Wegwijs in … De redelijke aanpassingen ten behoeve van personen met een handicap op het werk, Gilly, Bietlot, 2005, 23.
381 Bron: http://onderwijs.vlaanderen.be/speciale-onderwijsleermiddelen.
Deze didactische onderwijsmiddelen worden ook wel ‘speciale onderwijsleermiddelen’ genoemd.
Conform artikel 19 van het decreet gelijke kansen en gelijke behandeling (GKGB) is er sprake van het weigeren van redelijke aanpassingen voor personen met een handicap indien er “(…) aanpassingen worden geweigerd die geen onevenredige belasting betekenen, of waarvan de belasting in voldoende mate wordt gecompenseerd door bestaande maatregelen. Als aanpassing wordt beschouwd, elke concrete maatregel, van materiële of immateriële aard, die de beperkende invloed van een onaangepaste omgeving op de participatie van een persoon met een handicap neutraliseert.”382
Tot slot wordt in artikel 2 VRPH het concept ‘universeel ontwerp’383 toegelicht als het ontwerpen van producten, omgevingen, programma’s en diensten die door iedereen gebruikt kunnen worden zonder dat aanpassingen of speciale ontwerpen nodig zijn. Het universeel ontwerp omvat ook, indien nodig, ondersteunende middelen voor specifieke groepen van personen met een handicap. Het zijn als het ware redelijke aanpassingen met een algemeen karakter die niet enkel bevorderlijk zijn voor personen met een handicap.384
B. Doorwerking
Net zoals artikel 1 is deze bepaling bedoeld als hulpmiddel voor de interpretatie van de andere Verdragsartikelen. De opgelijste definities vormen een leidraad bij de interpretatie van dit Verdrag, maar ook in het kader van andere rechtsbronnen.
Zo kan de definitie van redelijke aanpassingen een effect hebben op de invulling van datzelfde begrip in de Europese en nationale wetgeving. Wat België betreft, gaat het daarbij over artikel 19 van het Gelijkekansendecreet385 en artikel 14 van de Antidiscriminatiewet.386
Wat betreft de redelijke aanpassingen heeft het Verdrag ook daadwerkelijk invloed uitgeoefend op ons eigen nationaal recht, daar zowel het decreet als de wet
382 Art. 19 Decr.Vl. 10 juli 2008 houdende een kader voor het Vlaamse gelijkekansen- en gelijkebehandelingsbeleid, BS 23 september 2008.
383 Voor meer informatie over het universeel ontwerp zie: I.M. LID, “Developing the theoretical content in Universal Design”, Scandinavian Journal of Disability Research 2013, Vol. 15, afl. 3, 203-215;
I.M. LID, “Universal Design and disability: an interdisciplinary perspective”, Disability and Rehabilitation 2014,Vol. 36, nr. 16, 1344-1349.
384 C. STEGEMAN en N. STEVENS, “Inclusion in teacher education: What needs to change in practice” in L. THOMAS en M. HIRSCHKORN (eds.), Change and progress in Canadian Teacher Education:
Research on recent innovations in teacher preparation in Canada, Canadian Associaton for Teacher Education, 2015, 469.
385 Decr.Vl. 10 juli 2008 houdende een kader voor het Vlaamse Gelijkekansen en Gelijkebehandelingsbeleid, BS 23 september 2008.
386 Wet 10 mei 2007 ter bestrijding van bepaalde vormen van discriminatie, BS 30 mei 2007, Ed. 2.
het ongerechtvaardigd weigeren van aanpassingen hebben gelijkgesteld met een daad van discriminatie. De Kaderrichtlijn 2000/78 kent deze gelijkstelling niet.
Hoewel de Europese Unie bij de onderhandelingen over het VN-Verdrag een duidelijke voorstander was van de inbreuk op de redelijke aanpassingsplicht te catalogeren als een vorm van discriminatie.387 In het voorstel van richtlijn inzake de gelijke behandeling van personen ongeacht hun handicap wordt het ongerechtvaardigd niet toekennen van aanpassingen daarentegen wel beschouwd als een strafbare vorm van discriminatie.388
Volgens bepaalde auteurs is de introductie van de verplichting voor staten om in redelijke aanpassingen te voorzien het fundamenteelste aspect van de gehele Conventie.389 Dit heeft te maken met de algemeen aanvaarde directe werking van de redelijke aanpassingsplicht.