Vormen van regionale samenwerking

Het is duidelijk dat demografische ontwikkelingen niet aan gemeentegrenzen gebonden zijn. Daarom is het, als gezegd, noodzakelijk om vanuit een regionaal perspectief naar het vraagstuk te kijken. E en concurrentiestrijd met omliggende gemeent en om bewoners, arbeid en voorzieningen aan te trekken, levert ongewenste situaties op en bovendien is bevolkingsdaling geen zaak van winnaars of verliezers. Dat gevecht kost simpelweg onnodig veel energie (en budget ). Veel effectiever is het dus om expertise te bundelen en samen in regionaal verband te kijken hoe zo efficiënt mogelijk om te gaan met de bestaande of toekomstige situatie van demografische krimp. Het aangaan van een regionale samenwerking kan in Nederland op verschillende manieren formeel worden geïnstitutionaliseerd.

In de meest verregaande vorm van samenwerking besluiten gemeenten samen te gaan. Gemeentelijke herindeling is één manier om de effectiviteit, efficiëntie en bestuurskracht van de afzonderlijke gemeenten te vergroten. Deze drastische manier van samenwerking lijkt het meest slagvaardig. Taken en bevoegdheden van de losse gemeent en gaan immers geheel over in de nieuwe organisatie. Een regionale aanpak is dan niet afhankelijk van de bereidwilligheid van de individuele gemeenten. Naast de voordelen kent gemeentelijke herindeling echter ook een aantal nadelen. Zo is herindeling politiek en maatschappelijk gevoelig –gemeenten en provincie zijn er vaak geen voorstander van- en er gaan veelal jaren overheen voordat een dergelijke reorganisatie zijn vruchten afwerpt. En tenslotte, de grens verschuift wel, maar verdwijnt niet; er o ntstaan nieuwe afstemmings vraagstukken met andere aangrenzende gemeenten. Functionele regionale samenwerking lijkt, voor gemeentelijke herindeling, daarom in veel gevallen een meer realistisch en pragmatisch alternatief.

Een tweede vorm om tot regionale afstemming te komen is langs de hiërarc hische weg via de bovenliggende bestuurslaag (verticale coördinatie). In Nederland is dat de provincie. Zij kan er op toezien dat gemeenten hun ruimtelijk ordeningsbeleid daadwerkelijk afstemmen op de regionaal gemaakte afspraken. De provincie heeft onder bepaalde omstandigheden namelijk de juridische mogelijkheid om in te grijpen in het gemeentelijk beleid en conformiteit met bijvoorbeeld de regionale woningbouwprogrammering af te dwingen. Bij de invoering van de nieuwe Wro heeft de provincie er

een aantal nieuwe instrumenten – middelen- bij gekregen; zoals het inpassingsplan, het projectbesluit, de provinciale verordening en de provinciale aanwijzing. Op deze manier kan de provincie besluit en zelf een bestemmingsplan of inpassingsplan te maken. Dit is echt er alleen mogelijk als er sprake is van een provinciaal belang. In Nederland is de regio de E emsdelta een voorbeeld waarbij men regionale afstemming door middel van verticale c oördinatie probeert te bereiken. De p rovincie Groningen eist bijvoorbeeld dat bepaalde plannen gezamenlijk worden gemaakt . Voorheen deden zij dit door het goedkeuringsbesluit van bestemmings plannen hieraan te verbinden. Bij de intreding van de nieuwe Wro is dit instrument echt er verdwenen en dient men gebruik te maken van de hierboven genoemde middelen. Het nadeel van deze vorm van ‗samenwerking‘ is dat men nauwelijks kan spreken van een vrijwillige int ergemeentelijke samenwerking. Men spreekt eerder van een opgelegde regionale afstemming waarbij het initiatief voornamelijk bij de provincie ligt.

Bij de derde vorm van samenwerking kiez en gemeenten ervoor om op publiekrechtelijke basis (de ‗Wet Gemeenschappelijke Regelingen‘) een regionaal samenwerkings verband aan te gaan (horizontale coördinatie). Bepaalde taken en bevoegdheden van de afzonderlijke gemeenten kunnen aan dit regionale orgaan worden overgedragen. - Gemeenten die op basis van de Wgr willen samenwerken, hebben de keuze uit vier mogelijkheden:

- Openbaar lichaam (Wgr-plus) - Gemeenschappelijke orgaan - Cent rumgemeente

- Regeling zonder meer

Het openbaar lichaam is de meest gebruikte en de zwaarste vorm van samenwerking op basis van de Wgr. Het is de enige vorm van publiekrechtelijke samenwerking met rechtspers oonlijkheid. Hierdoor kan een openbaar lichaam zelfstandig in het maatschappelijke verkeer optreden en bijvoorbeeld eigen personeel in dienst nemen en fondsen beheren. Gemeent en die deelnemen, kunnen bevoegdheden van regeling en bestuur overdragen aan het openbaar lichaam. In de pr aktijk wordt dez e variant gebruikt voor met name uit voerende taken, bijvoorbeeld door het opz etten van intergemeentelijke milieukundige diensten. Het idee van het openbaar lichaam heeft met name door de in 2006 aangenomen ‗Wijzigingswet Wgr-plus‘ vorm gekregen. Op basis van deze wet zijn inmiddels acht Wgr-plus-gebieden ingericht. “Onder plusregio wordt verstaan een regionaal openbaar lichaam met wettelijk e tak en, dat op uitnodiging van gedeput eerde staten door de besturen van gemeenten in een gebied met stedelijk e k enmerk en bij gemeenschappelijk e regeling is ingesteld met het oog op de oplossing van de regionale afstemmingsproblematiek” (Art. 104, Wgr). Uit dit citaat wordt het duidelijk dat met name gebieden met stedelijke kenmerken in aanmerking komen vo or een zogenaamde Wgr- plus status. In aanvulling hierop zijn in de toelichting bij de wet een aantal criteria opgenomen waaraan een regio dient te voldoen om in aanmerking te komen voor de vorming van een plusregio. Het eerste evaluatierapport van de Wgr-plus (2010) dan onlangs verschenen is concludeert dat er geen aanleiding is om deze criteria te wijzigen. In de toelichting zijn de volgende criteria genoemd (E valuatie van de Wgr-plus, plussen en minnen, 2010):

- Er moet sprake zijn van structurele samenhang op ruimtelijk terrein tussen steden en hun omgeving;

- Er moeten complexe afwegingsproblemen aan de orde zijn op de terreinen wonen, verkeer en vervoer, werken en groen;

- Er moet sprake zijn van een sterk e onderlinge oriëntatie van burgers en bedrijven op de stad of de steden en de omliggende regio;

- Er staan grote en langjarige regionale investeringen op stapel die bestuurlijke bestendigheid en continuïteit vereisen om het vert rouwen te behouden van privat e partners en een z waar beroep doen op de onderlinge solidariteit van de betrokken gemeenten;

- Potentieel onevenwichtig verdeelde belangen moet en worden verenigd, zoals het bieden van ruimte voor bouwen buiten de stad en het tegelijkertijd vasthouden van midden - en hoge inkomens in de stad.

In alle regio‘s met een Wgr-plus status is sprake van constructies waarbij door de afzonderlijke gemeenten vanuit hun raad en hun College van B&W vertegenwoordigers worden afgevaardigd naar het bestuur van de regio. De besturen van de regio steken veel energie in het informeren en het betrekken van gemeenteraden en individuele raadsleden bij het opstellen van de regionale agenda en het informeren over voorgenomen besluiten. Ook dienen alle regio‘s de procedures te kennen waarbij aan individuele gemeenteraden verant woording w ordt afgelegd over het gevoerde regionale beleid. Over het algemeen, zo blijkt uit de evaluatie, zijn betrokken lokale bestuurders tevreden over de vorm van bestuur, waarbij ze met name het voordeel zien dat regionale tegenstellingen worden overbrugd en daadwerkelijk gezamenlijk regionaal beleid wordt ont wikkeld. Dat neemt echter niet weg dat besluit vormingsprocedures en methoden om verant woording af te leggen lang kunnen duren en dat de invloed van individuele gemeenten of raadsleden – voor sommigen- te beperkt is. Daarbij wijst men in veel gevallen met name naar de grote dominantie van de centrumgemeente.

Voordeel: Het openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid.

Vrijwel alle taken kunnen in deze vorm aan de regeling worden overgedragen. Nadeel: Voor uitvoerende taken is het openbaar lichaam vaak te zwaar, maar wel noodzakelijk

in verband met de rechtsperoonlijkheid.

BOX 3.1: Parkstad Limburg, Wgr-plusregio.

In 1999 hebben zeven Zuid-Limburgs e gemeenten zich verenigd tot de regio Parkstad Limburg. Aanvankelijk was ook Nuth in de samenwerking bet rokken, maar deze gemeente is halverwege afgehaakt. In 2006 wist Parkstad Limburg de Wgr-plus status te bemachtigen. Parkstad Limburg heeft een P arkstadbestuur en een Parkstadraad. De Parkstadraad is verant woordelijk voor het beleid en het Parkstadbestuur voor de uit voering van het beleid. Het Parkstadbestuur wordt gevormd door zeven wethouders (een per gemeente), een secretaris en een voorzitter (9 personen). Het Parkstadbestuur legt verant woording af aan d e

Parkstadraad, die bestaat uit raadsleden van de verschillende gemeent en (in totaal 31 personen). Het aantal afgevaardigden per gemeent e is afhankelijk van de grootte van de gemeente (P arkstad Limburg 2008). Door de Wgr -plus status is de bevoegdheid voor het maken van een woonvisie overgeheveld van gemeentelijk naar regionaal niveau. In 2006 is de regionale woonvisie goedgekeurd door de Parkstadraad. Deze woonvisie staat in het teken van krimp. Geconstateerd wordt dat er een (k wantitatief) overaanbod aan nieuwbouwplannen bestaat. Tegelijkertijd werd het ook duidelijk dat er ook sprake is van een kwalitatief tekort aan woningen (bijvoorbeeld zorgwoningen).

De tweede mogelijkheid die de Wgr biedt is het opstellen van een gemeenschappelijk orgaan. Dit is een vorm van samenwerking met één bestuur. Het gemeenschappelijk orgaan is een minder zware vorm van samenwerking dan het openbaar lichaam. Het gemeenschappelijk orgaan heeft een beperkte rechtspersoonlijkheid en kan bijvoorbeeld geen eigen personeel in di enst nemen. Daarnaast kunnen aan een gemeenschappelijk orgaan geen regelgevende bevoegdheden worden gedelegeerd. De deelnemende gemeenten kunnen in deze vorm wel beschikkingsbevoegdheden overdragen aan het gemeenschappelijk orgaan. Naast de belangrijke verschillen, zijn er ook overeenkomsten tussen het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan. Zo hanteren beide vormen onder andere dezelfde regels omtrent verantwoording, begroting en inlichtingen. In de praktijk wordt overigens niet vaak gekozen voor het gemeenschappelijk orgaan. Als deze vorm wordt gekozen is dat vaak voor een enkelvoudige samenwerking, bijvoorbeeld op het terrein van welzijn of huis vesting.

Voordeel: Het is een minder zware variant dan het openbaar lichaam.

Nadeel: Een gemeenschappelijk orgaan heeft zeer beperkte rechtspersoonlijkheid.

De constructie van de centrumgemeente is de derde vorm van samenwerking op basis van de Wgr. Hierbij komen de deelnemers overeen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente worden uitgeoefend door een bestuurs orgaan van een andere gemeente. Er is sprake van het delegeren van bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere. Een bekend voorbeeld is het ‗uitbesteden‘ van het ophalen van vuilnis aan een grote buurgemeente.

Voordeel: De constructie is relatief gemakkelijk te organiseren; er hoeft geen regiodienst te worden opgezet.

Nadeel: Gemeenten zijn te snel geneigd hun bestuurlijk bevoegdheden in handen te geven van het bestuur van een andere gemeente.

De regeling zonder meer is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten. In dez e lichte regeling kan niet worden gedelegeerd. Het is een manier om op basis van de Wgr samen te werken, zonder een van de drie andere varianten te gebruiken. De regeling zonder meer wordt in werking gesteld door een overeenk omst tussen gemeenten. Voorbeelden hiervan zijn convenanten, intentieverklaringen en bestuurs afspraken.

Voordeel: Gemeenten kunnen binnen de kaders van de Wgr bestuursafspraken maken; de samenwerking blijft zo publiekrechtelijk.

Nadeel: De regeling biedt gemeenten beperkte mogelijkheden.

Manieren om tot regionale samenwerking te komen, zoals in bovenstaande voorbeelden worden aangereikt, wordt bemoeilijkt door het zogenaamde ‗regionale gat‘: het ont brek en van een regionale laag in de Nederlandse staatsstructuur. Als gevolg hiervan zijn bevoegdheden en mac ht niet in één hand, maar verdeeld over verschillende actoren. Regionale afstemming is hierdoor gebaseerd op de vrijwillige medewerking van de individuele gemeenten. Zij moeten primair op lokaal niveau politieke en financiële verant woording over hun handelwijze afleggen. Ook als gemeenten in een krimpregio er in slagen tot een gezamenlijke woonvisie te komen, dan is de uit voering toch afhankelijk van de individuele gemeenten. Dit geldt voor krimpregio‘s mét en zonder regionaal bestuursorgaan. Weliswaar hebben de gemeent en in Parkstad Limburg, vanwege de wgr -plus status, bevoegdheden op het terrein van met name wonen moeten afstaan aan de regio en vormt de regionale woonvisie een richtlijn waar zij - de gemeenten - rekening mee moeten houden. In de praktijk hebben gemeent en echter veel beleids vrijheid. De uit voering is daarom een kwestie van goede wil en commitment van de individuele gemeenten. Dit betekent dat wanneer individuele gemeenten zich niet houden aan de regionaal gemaakte afspraken de regio ook geen sanctiemogelijkheden heeft. Zij is op dat punt geheel afhankelijk van de provincie. Indien het bestemmingsplan niet overeenk omt met regionale afsprak en kan de provincie goedkeuring weigeren. De provincie Limburg stimuleert regio‘s bijvoorbeeld regionale woonvisies op te stellen. Verder wordt in de provinciale woonvisie de uitbreidingsruimte per regio vastgesteld. Tot dus ver zegt de provincie Lim burg geen planologische medewerking te verlenen aan projecten die niet met deze regionale woonvisie overeenkomen en geen instemming van de regio Parkstad hebben. Het is echter onbekend of en hoe vaak goedkeuring door de provincie om deze reden is geweigerd. De regionale woonvisie van Parkstad Limburg is op hoofdlijnen opgesteld, juist om alle regionale partijen er achter te krijgen. Na de aanvaarding (2006) is in P arkstad een proces gestart om de regionale woonvisie verder uit te werken en bijvoorbeeld de s loop- en nieuwbouwopgave op lokaal niveau te concretiseren.