Gemeentelijke financiën

In welke mate en op welke manier beïnvloedt krimp de financiële handelingsruimt e en het handelen van lagere overheden? In de discussies over demografische krimp en zijn gevolgen wordt vraagstuk volgens Derks e.a. (2006) telkens weer door gemeentelijke bestuurders en beleidsmakers, als probleempunt naar voren gebracht. Om deze vraag te beantwoorden moet worden nagegaan welke invloed demografische veranderingen hebben op de ink omsten van gemeenten. Gemeentelijke inkomsten bestaan uit het een algemene uitkering uit het Rijksgemeentenfonds, specifieke uitkeringen van het rijk, lokale belastingen, inkomsten uit bedrijvigheid en grondexploitatie en overige rijkssubsidies (Derksen & Schaap, 2006). Voor elk van deze inkomstenbronnen zal het effect van demografische ontwikkelingen kort worden beschreven.

Het Rijksgemeentefonds vormt de belangrijkste inkomstenbron voor Nederlandse gemeenten. Sinds het verdeelsysteem hiervan in de tweede helft van de jaren negentig is veranderd, zijn de sociale structuur en geografische kenmerken van de gemeenten (en niet langer hun bevolkingsomvang) bepalend voor de hoogte van de uitkeringen uit het fonds. Het inwonersaantal is dus slechts een van de verdeelsleutels. Naast Variabele kenmerken, zoals de aantallen bijstandsgerechtigden, inwoners met een laag inkomen, ouderen, jongeren en minderheden spelen ook constant en als de oppervlakte land en bebouwde kom een belangrijke rol. Dit bet ekent, anders dan gemeenten zelf nog wel suggereren, dat krimp van de bevolking nauwelijks effect heeft op de uitkering van het gemeentefonds (Derksen & Schaap 2006). Het Rijk beoogt met het gemeentefonds gemeenten een gelijke handelingspositie te verscha ffen bij het realiseren van een voldoende voorzieningenniveau. V ooralsnog zijn er geen signalen dat krimpgemeenten ten opzichte van groeigemeenten door het gemeentefonds benadeeld worden.

De opbrengsten uit lokale belastingen vormen slechts een bescheiden deel van de gemeentelijke inkomsten. Daar komt bij dat in Nederland demografische ontwikkelingen nauwelijks invloed hebben op de lokale belastingopbrengsten. Alleen de afvalstoffenheffing is gebaseerd op het aantal inwoners. Wél spelen de waarde van de woning (Wet Onroerende Zaken (WOZ)) en het waterverbruik een belangrijke rol bij de bepaling van de hoogte van het lokale belastingt arief. De gemeentelijke inkomsten kunnen dus indirect door demografische krimp getroffen worden. Wanneer krimp namelijk leidt tot leegstand en waardedaling van woningen kan de WOZ-waarde dalen, hetgeen de Onroerendezaakbelasting (OZB ) doet afnemen. Dit indirecte effect zal echter nauwelijks gevolgen voor de financiële handelingsruimte van gemeenten (Derksen & Schaap 2006).

De derde ink omstenbron voor gemeenten bestaat uit specifieke uitkeringen die het rijk verstrekt aan lagere overheden ter dekking van de kosten van een bepaalde taak. Bestedingsbinding is hierbij kenmerk end voor een specifieke uitkering. Dit betek ent dat het geld niet mag worden aangewend voor andere doeleinden dan die door het rijk zijn vastgesteld (Van Dam e.a., 2006). De verdelingsregeling van het gemeent efonds is vaak te grof om met allerlei specifieke of veranderende lok ale situaties rekening te kunnen houden. Specifieke uitkeringen zijn instrumenten om financiële middelen zo neutraal mogelijk over de lagere overheden te verdelen, hoewel men in de praktijk ze vaak ziet als een middel om gemeenten tot een bepaalde beleidslijn of handeling t e bewegen (Van Dam e. a., 2006). Omdat de hoogte van deze uitkering vooral afhangt van de bestuurslast en de taak verdeling tussen het rijk en de decentrale overheid, valt moeilijk te beoordelen welke invloed demografische ontwikkelingen daarop zullen hebben.

Inkomsten uit de grondexploitatie vormen een belangrijke inkomstenbron voor gemeenten. Sinds 1989 mogen gemeenten winst maken op hun grondtransacties, en daardoor zijn de gemeentelijke inkomsten flink gestegen (Segeren, Needham & Groen, 2005). De verschillen op dit gebied zijn echt er groot doordat de verdienc apaciteit uit de grond afhankelijk is van zowel loc atie als de nieuwbouwafspraken met het rijk. Veel nieuwbouwmogelijkheden en hoge woningprijzen bieden groeigemeenten in bijvoorbeeld de Randstand dus de mogelijkheid om veel geld te verdienen. Krimpgemeenten in de perifere gebieden hebben deze uitgangs positie niet en z ullen daarom ook minder ink omsten uit grondexploit aties genereren. Daarbij komt dat het voeren van een actief grondbeleid de nodige risico‘s met zich mee brengt. Wanneer er namelijk sprake is van overcapaciteit kunnen gemeent en in de financiële problemen rak en. Het spreekt voor zich dat krimpgemeenten, meer nog dan groeigemeenten als gevolg van een afnemende vraag, te maken zullen krijgen met ee n overcapaciteit. Dit heeft leegstand en waardedaling tot gevolg. Hierdoor lopen de gemeenten niet alleen het risico dat ze verlies lijden bij de grondt ransacties maar ook dat de opbrengsten uit de gemeentelijke heffingen (OZB ) zullen dalen. De opbrengsten uit de OZB zijn namelijk gekoppeld aan de verkoopwaarde, die in het geval van overaanbod zal afnemen (Derksen & Schaap 2006). Dit betekent echt er niet dat krimpgemeenten niet vasthouden aan het actieve grondbeleid. Wanneer het beleid namelijk wél succes vol uitpakt dan kan het flinke opbrengsten genereren, die de gemeent en goed kunnen gebruiken om de nodige en kostbare herstructurering te kunnen bekostigen (V an Dam e.a., 2006).

Het rijk beïnvloedt tenslotte ook de verdiencapaciteit van gemeenten doo r middel van woningbouwafspraken en subsidies. Het ministerie van VROM bepaalt namelijk hoeveel nieuwbouw er komt en ook waar deze gerealiseerd moet worden. De minister van V ROM heeft met elk e provincie een convenant woningbouwafspraken voor de periode 2005 tot 2010 afgesloten. Hierin staan afspraken over het aantal t e bouwen nieuwbouwwoningen en daarmee samenhangende voorzieningen. Bij de toewijzing van de woningbouwprogramma‘s baseert VROM zich op bevolkings - en woningbouwprognoses. Nu blijken deze progn oses voor het merendeel van de krimpgemeent en echter vrij ‗optimistisch‘ te zijn (Van Dam e.a., 2006). Voor de betreffende gemeenten lijkt het dan ook verstandig de nieuwbouwplannen of te faseren of simpelweg niet uit te voeren. In de praktijk blijkt echter dat gemeent en hiertoe moeilijk te bewegen zijn. Als gezegd leveren de gronduitgifte voor nieuwbouwlocaties veel geld op, wat gemeenten gezien hun nijpende situatie goed kunnen gebruiken. Daar komt bij dat gemeenten die hun woningbouwafspraken niet nakomen, gekort worden op hun Besluit Locatiegebonden Subsidie (BLS ). Deze subsidie verleent het rijk de provincies ter stimulering van de woningbouwproductie. De hoogte van de subsidie is gebaseerd op het aantal gerealiseerde woningen. Hoe meer woningen een gemeente realiseert des te meer geld ze ont vangt (Verwest e.a., 2008). Gemeenten die minder woningen realiseren dan was afgesproken kunnen op hun uitkering worden gekort of moeten verleende voorschotten teruggeven. Het feit dat krimpende regio‘s goede redenen hebben om de woningbouwafspraken niet na te komen, speelt hierbij geen rol.

Het effect van bevolkingsafname op de ink omsten van gemeenten (uit het Rijksgemeentenfonds, de lokale belastingen en de specifieke uitkeringen) lijkt beperkt. Met ui tzondering van de afvalstoffenheffing is geen enkel lokaal belastingtarief gebaseerd op het aantal inwoners. Krimp zorgt er wel voor dat de mogelijkheden voor krimpgemeenten om hun inkomsten aan te vullen met opbrengsten uit de grondexploitatie gering zijn. Hierdoor zullen de inkomstenverschillen tussen groeiende en krimpgemeenten toenemen. Daar komt bij dat het rijksbeleid via woningbouwafsprak en sterk bepalend is voor de verdienc apaciteit van gemeenten. Het huidige subsidiestelsel voor woningbouwproductie zet aan tot groei. Zo stimuleert het BLS provincies, stedelijke regio‘s, en gemeenten om te groeien. Het ontmoedigt krimpende gemeenten om hun woningbouwprogramma aan te passen aan de huidige ontwikkelingen. Krimpende regio‘s die hun woningbouwafsprak en immers niet nak omen worden financieel gestraft en op hun uitkering gekort.

Kortom, de financiële verhoudingen tussen rijk en gemeenten geven geen aanleiding te veronderstellen dat het financiële systeem zelf de bestuurders van gemeenten zou aanzetten alleen maar te willen groeien. Het zijn de verstedelijkingsafspraken tussen rijk, provincie en gemeenten, die daarentegen wel als een groeistimulans voor k rimpgemeenten gezien kunnen worden. V erstedelijking in met name uitbreidingslocaties levert de gemeenten namelijk veel geld op.