Samenwerking in krimpgebieden.

In het voorgaande is beargumenteerd waarom regionale samenwerking tussen krimpgemeenten een vereiste is om de krimpproblematiek doelmatig op te pakken. Daa rbij zijn enk ele samenwerkings vormen gepresenteerd welke als handreiking k unnen worden gezien om een dergelijk regionale samenwerkings verband vorm te geven. Om te bepalen welke samenwerkings vorm het best toegepast kan worden in krimpregio‘s is het belangrijk om de kenmerkende eigenschappen van de betreffende gebieden in kaart te brengen.

De huidige krimpregio‘s worden gekenmerkt door een landelijk karakter. Het zijn veelal de plattelandsgemeenten aan de landsgrenzen van Nederland welke te mak en hebben met demografische krimp. Dit vormt de belangrijkste reden dat veel regio‘s niet in aanmerking komen voor de zogenaamde Wgr-plusstatus. Hoewel er weliswaar sprake is van complex e afwegingsproblemen, heeft een dergelijke samenwerkingvorm enkel betrekking op s tedelijke gebieden. Dit komt doordat de Wgr-plusregio zijn oorsprong vindt in het wets voorstel Kaderwet bestuur in verandering. In de jaren negentig is in reactie op de toenemende ruimtelijke relaties tussen grote steden en hun omliggende suburbs (wonen, werk en, voorzieningen) getracht om een bestuurs vorm tussen gemeenten en provincie te creëren. In het genoemde wets voorstel is de eerste aanzet gegeven voor de vorming van kaderwet gebieden. In de voorstellen zou in zeven stedelijke gebieden uiteindelijk een volwaardig regionaal bestuur moeten ontstaan: de stadsprovincie (van Buuren, Backes en deGier, 2002). In de Kaderwet uit 1994 zijn als gezegd zeven kaderwetgebieden aangewezen: de regio‘s Amsterdam, Rijnmond, Haaglanden, Ut recht, Arnhem -Nijmegen, Eindhoven en Twente. In deze stedelijke gebieden moeten overheden samenwerken op beleidsterreinen als ruimtelijke ordening, woningbouw, verkeer en vervoer en milieu. Oorspronkelijk was het hier bij de bedoeling dat de Kaderwet zou uitmonden in stadsprovincies. De vraag hoe deze stadsprovincies eruit zouden moeten zien, leidde tot veel discussie. Daarbij ontstond al snel de verwarring, met name in de regio‘s Rotterdam, Amsterdam en Den-Haag waar de stadsprovincies als eerste vorm zouden moeten krijgen. De invull ing en de onderlinge taak verdeling (‗wie mag wat doen‘) kreeg steeds wisselende accenten en de stadsprovincie leek als zowel provincie als gemeente te gaan functioneren. Hierdoor ontstond een groeiende regionale verdeeldheid en brokkelde steun voor de stadsprovincie af. Uiteindelijk zijn de stadsprovincies er niet gekomen, maar is in 2006 wel besloten om de kaderwetgebieden om te zetten in Wgr-plusregio‘s.

De Wgr-plusregio‘s hebben dus allen een stedelijk karakter. Het feit dat in 2006 ook Parkstad Limburg dez e uitzonderlijke status wist te verwerven heeft meerdere redenen. Ten eerste is P arkstad een overwegend stedelijk gebied. Weliswaar niet als de vergelijking wordt gemaakt met de overige Wgr-plusregio‘s, maar wel wat betreft de verhouding met de overige krimpregio‘s. Ten tweede zijn de overweging achter de toekenning tot plusregio gebaseerd op de s pecifieke eigenschappen – problemen- in Parkstad. In de regio is sprake van een verbrokkeld en weinig slagvaardig bestuur, dat voor ingrijpende maatschappelijke uitdagingen staat. In dat kader wordt met name de daling in de bevolkingsaantallen genoemd, met consequenties voor de werk gelegenheid, de voorzieningen en de woningvoorraad. Opvallend in Parkstad is de verplichtende samenwerking in Wgr-plus verband, hetgeen de bereidheid van de betrokken gemeenten om deze uitdagingen gez amenlijk en in nauwe samenwerking aan te gaan onderstreept. Deze urgentie en de bereidheid van de gemeenten om deze uitdagingen in nauwe samenwerking aan te gaan w erd tevens erkend en gesteund door de provincie, die instemde met de vorming van deze Wgr-plusregio. Hoewel het Kabinet bij de behandeling van de Wijzigingswet Wgr-plus aan heeft gegeven dat een lappendeken aan nieuwe Wgr-plusregio‘s ongewenst was, hebben zij gezien de urgentie van de problematiek uiteindelijk met de ‗plusstatus‘ voor Parkstad-Limburg ingestemd (Ministerie B ZK, 2010).

Een ander opvallend kenmerk van de huidige krimpregio‘s is dat zij allemaal een centrumgemeente in het midden hebben. Deze cent rumgemeenten hebben geen hoogstedelijk karakter maar herbergen de voornaamste voorzieningen voor de gehele regio. Om deze reden lijkt de constructie van de centrumgemeent en (vorm van samenwerken op basis van de Wgr) een aantrekkelijk vorm van regionale samenwerking in krimpgebieden. Deelnemers – gemeenten- komen immers overeen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente worden uitgeoefend door een bestuurs orgaan van de centrumgemeent e. Er is in dit verband sprake van het delegeren van bestuurs bevoegdheden. Op het eerste gezicht een aantrekkelijke optie. Echter heeft de constructie met name een praktische insteek. Bestuursgevoelige afspraken en bevoegdheden worden veelal niet aan de centrumgemeente afgestaan. Hoewel met het oog op de aanpak van de krimpprobl ematiek het regionale denken centraal zou moeten staan hebben veel gemeenten moeite met het delegeren van bestuurlijke taken op het gebied van bijvoorbeeld wonen, economie en voorzieningen.

Bovenstaande discussie; het afstoten van bevoegdheden aan centrumgemeenten, wordt versterkt door het feit dat de afgelopen jaren veel taken van het Rijk en provincie naar de gemeenten zijn overgeheveld. Door een gebrek aan mens- en bestuurskracht kunnen niet alle gemeenten deze extra taken zomaar oppakken. Vooral voor kleinere gemeent en ontstaan er hierdoor problemen. Hetgeen betekent dat veel van dez e gemeenten nog meer taken bij de centrumgemeente onder moet en brengen. Dit leidt echter tot omslachtige regelingen en een inefficiënte samenwerking. Om deze reden zijn er de afgelopen jaren- en nu nog altijd- veel gemeenten heringedeeld. Naast de discussie over de decentralisatie van taken, stelt men echter ook twijfels bij deze ontwikkeling. Van verschill ende kant en worden twijfels geuit of bestuurlijke herindeling voldoende soelaas biedt voor het effectief aanpakken van bovenlokale vraagstukken. Zo zou de bestuurlijke slagkracht er niet per definitie door toenemen. Bovendien gaat elke herindeling als gezegd constant gepaard met nieuwe grensproblemen. De vraag die hierbij tevens moet worden gesteld is in hoeverre er sprake is van regionale samenwerking als er enkel sprake is van een schaalvergroting van bestaande overheidslagen. Er wordt immers geen verdieping aan het Huis van Thorbecke toegevoegd, de bestaande verdiepingen worden alleen opnieuw ingedeeld (V romraad, 2008).

De constructie van de centrumgemeent e en gemeent elijke herindeling kennen zowel praktische als emotionele bez waren. Over het algem een zijn ze ofwel omslachtig, of vragen ze veel tijd en veel (negatieve) energie die ten koste gaat van de inhoudelijke vraagstukken die aangepakt moet en worden. Deze stroeve manier van werken wordt met name veroorzaakt door het padafhankelijke karakter van gemeenten. Padafhankelijkheid is een theorie die verklaart waarom beleid vaak zo moeizaam veranderd kan worden. Beleidsmakers en vooral bestuurders en politici zijn in sommige situaties geneigd om verder te borduren op bestaand beleid. Beslissingen die in het verleden zijn genomen, blijven bepalend voor toekomstige beslissingen. Hoe langer doorgegaan wordt op een bestaand ‗pad‘, hoe moeilijker het wordt om nog een alternatieve route te kiezen. Door de tijd heen worden bijvoorbeeld investeringen gedaan, beleidssystemen opgetuigd, kennis verzameld en routines aangeleerd. Eerdere stappen in een bepaalde richting lokken daardoor verdere bewegingen uit in dezelfde richting (lock-in situatie). Padafhankelijkheid kan uiteindelijk leiden tot inefficiëntie: een bepaalde optie of een bepaald beleid blijkt achteraf beter te zijn, maar doordat in het begin een andere

route is ingeslagen, kan later alleen nog tegen hoge kosten overgestapt worden. Het padafhankelijke karakter van lokale bestuurders vertaalt zich in k rimpsituaties met name in de gebrekkige omschakeling van de groei- naar de krimpgedachte. Het beleid van vrijwel iedere gemeenten is gebaseerd op groei, en zoals eerder uit dit hoofdstuk bleek leidt dit tot onrendabele investeringen (Rotmans, 2006).

Het padafhankelijke karakter van (krimp)gemeenten - en de negatieve gevolgen die hier bij horen- kan vergeleken worden met de groeigedachte binnen de economie. Daly, stelt in ‗economics in a full world‘ (2005), dat het eindeloze vertrouwen in de groeigedachte enkel stand houdt wanneer men uit gaat van een oneindige wereld. De realiteit is echter dat de wereldeconomie als een subsysteem van de eindige bios feer gezien moet worden. Dit betekent dat wanneer economische groei te veel gebaseerd is op zijn ‗surrouding ecosystems‘ niet alleen natuurlijk kapitaal vernietigd wordt maar ook dat er op den duur onrendabele investering worden gedaan (Daly, 2005). Figuur 3.2 geeft een weergave van deze gedac htegang. Een toename van het ‗man -made capital‘ – meer boten- leidt niet altijd tot een toename van de winst of groei – vis vangst.

Bovenstaande redenering geldt ook voor krimpgemeenten. Een toename van het ‗man -made capital‘, het aantal woningen, leidt niet altijd tot groei. Gemeenten in krimpregio‘s dienen zich er van bewust te worden dat zij, net als de bij de exploitatie van viswateren, hun beleid bas eren op de mogelijkheden die de ‗surrounding‘ hen biedt.

Kijkend naar de geografische eigenschappen en het specifieke karakter van krimpgemeenten kan er geconcludeerd worden dat regionale samenwerking in deze gebieden om een specifieke aanpak vraagt. Enerzijds dient er sprake te zijn van een verticale coördinatie. Hoewel er in dit geval niet eenduidig sprake is van regionale samenwerking, is het via deze weg wel mogelijk om gemeenten te ‗dwingen‘ om van het huidige pad af te stappen en de denkomslag naar krimp te maken. Dit lijkt immers de enige weg waarlangs sluitende afspraken, in de vorm van convenanten en bestuurlijke afspraken, kunnen worden gemaakt. Anderzijds dient er s prak e te zijn van een praktische samenwerkingvorm welke gekenmerkt wordt door een gezamenlijke focus. Deze gezamenlijke focus

dient het gebrek aan regionaal commitment weg t e nemen en gemeent en er toe te bewegen om de krimpproblematiek gezamenlijk op te pakken. Het opzetten van regionale programma‘s en projecten kan in dit kader een oplossing bieden. Anders dat het maken van bestuurlijke afs praken he bben regionale programma‘s een ‗toegankelijker‘ karakter. Het is een soort van zelfbinding maar zonder formele bevoegdhedenverschuiving (Vromraad, 2008).

Feit is dus wel dat de huidige samenwerkings vormen niet toereikend zijn om de regionale samenwerking tussen krimpgemeenten gedegen te organiseren. Dit bevestigt de idee dat het moeilijk is om intergemeentelijke samenwerking in deze gebieden van de grond te krijgen en vorm te geven.