Te vaak wordt er door overheden krampachtig gereageerd op initiatieven tot regionale samenwerking. Met name provinciebesturen zien regionale samenwerking nogal eens als een ondermijning van hun gezag, in plaats van als een welkome aanvulling en ondersteuning bij het bereiken van gemeenschappelijke doelen. De raad meent dat een omslag op di t punt nodig is. Stop de bestuurlijke krachtpatserij (VROMraad, 2008, p. 10)
Bovenstaand citaat geeft aan dat de mogelijkheid t ot zelforganisatie – op regionaal niveau, in Nederland door met name het provinciebestuur beperkt wordt. De praktijk in Oost -Groningen laat echter iets anders zien. Men stelt dat de provincie Groningen de regionale samenwerking op een actieve wijze steunt en zelfs met het oog op krimp als initiatiefnemer gezien kan worden. Het contrast tussen de constatering van de VROMraad en de praktijkevaring in Oost-Groningen kan door middel van verschillende argument en worden verklaard.
Ten eerste vormt het samenwerkings verband, de Streekraad, in Oost -Groningen niet direct een ‗bedreiging‘ voor het provinciaal gezag, omdat de Streekraad met name een coördinerende lobby functie heeft. De Streekraad wordt als een platform gezien waarbinnen op regionaal niveau gemeenten tot elkaar kunnen komen om gezamenlijk programma‘s op te pakken en deze vervolgens via de Streekraad naar buiten kunnen breng en. Voor de provincie heeft dit als voordeel dat zij voor de regio Oost-Groningen één cent raal coördinerend orgaan kunnen toespreken en gemeenten ook naar dit orgaan kunnen verwijzen. De bestuurlijke afspraken omtrent het regionale woonplan vormt hier een mooi voorbeeld van. Het feit dat de Streekraad eerder een praktisch verlengstuk van de provincie is, vormt de voornaamste reden dat de provincie de mogelijkheid tot zelforganisatie stimuleert.
Een tweede reden waarom de provincie dit in Oost -Groningen doet komt voort uit feit dat men zich er van bewust is dat de krimpproblematiek op regionale schaal moet worden aangepakt. Het bovenstaande citaat van de VROMraad s preekt over regionale s amenwerking in ‗normale‘ (lees: groei) omstandigheden. De krimpprobl ematiek vraagt om een specifieke aanpak. De samenwerking is in dit verband immers ingegeven vanuit een bepaalde nut en noodzaak, welke om een regionale focus vraagt. Waar de provincie Groningen in het verleden de samenwerking als stimuleerden, vormen ze sinds de bewustwording van het verschijns el krimp zelfs de initiatiefnemer om meer afsprak en op regionaal niveau te maken. De afstemming van het regionale woonplan vormt hier een goed voorbeeld van. Dit betekent dat het organiseren van een vertegenwoordiging in Oost-Groningen in het verleden ook al mogelijk was, maar dat deze mogelijkheid naar aanleiding van demografische krimp door de provincie Groningen wel versterkt wordt. Dit doet ze door te bemiddelen en te stimuleren. Het regionale woonplan vormt een goed voorbeeld van een bemiddeling tussen de provincie en de gemeenten om zich gezamenlijk op regionaal niveau te verenigen. Het stimuleren van een regionale focus wordt met name gedaan door de gemeenten een ‗worstje voor te houden‘. Door financiële prikkels in de vorm van subsidies probeert de provincie de gemeenten regionaal te laten denken. Het feit dat de Streekraad op korte termijn wordt opgeheven laat een dergelijke ontwikkeling tegenstrijdig klinken. De zelforganisatie vanuit de regio verdwijnt immers . Toch is dit niet het geval. Het besluit om
de Streekraad op te heffen is enkel vanuit de individuele gemeent en ingegeven en niet vanuit de provincie Groningen.
Het feit dat het regionale woonplan en de versterkte focus van gemeenten op enkel subregi onaal niveau tot nu toe de enige concrete uitkomsten zijn van het bemiddelings - en stimuleringsbeleid van de provincie, laat de beoordeling van dit zevende principe iets lager uitkomen. Ondanks het feit dat dit gegeven met name door de stugge houding van d e gemeenten zelf wordt bepaald, zou men kunnen stellen dat de provincie in dit geval ook harder of nadrukkelijker op had k unnen t reden. E en vervangende organisatie voor de Streekraad is immers nog niet in het leven geroepen en dit terwijl krimp zich steeds nadrukkelijker in de regio manifesteert.
Oordeel
8. Taakverdeling
Is er binnen het regionale samenwerkings verband sprake van een duidelijke taak verdeling? Op deze vraag kan niet een eenduidig ant woord worden gegeven. Dat komt met name doordat de vorm en de mate van inhoudelijke diepgang - afstemming- binnen het samenwerkings verband niet helder geformuleerd zijn. Zo stelt men enerzijds dat de huidige taak verdelin g helder geformuleerd is en dat iedereen weet wat men van de Streekraad en de overige gemeenten kan verwachten. Anderzijds wordt er gesteld dat deze taak verdeling nauwelijks een sterke regionale s amenwerking impliceert. De Streekraad heeft immers een coördinerende functie, welke door s ommigen als dwingend (hiërarchisch) wordt gezien en door anderen als leidend. Gemeenten hebben op hun beurt een uit voerende functie, maar deze is veelal gebaseerd op een sterke lokale focus waardoor men het regionale perspectief uit het oog verliest. Het feit dat de Streekraad enkel een leidende functie heeft, er worden afspraken gemaakt waarin iedere deelnemende gemeente zich kan vinden en wanneer het ‗spannend‘ wordt komt er weinig van de grond, heeft er ook tot geleidt dat dez e op korte termijn wordt opgeheven. De meerwaarde van een orgaan waarbinnen enkel ‗veilige‘ afspraken worden gemaakt is immers beperkt. Het feit dat de St reekraad met name een coördinerende lobby functie heeft en dat er nauwelijks taken vanuit de gemeenten zijn overgeheveld, geeft aan dat het regionale orgaan beperkt is in zijn mogelijkheden. Deze beperking heeft niet zozeer geleidt tot een onduidelijke taak verdeling, de regio en de gemeenten weten van elkaar welke taak ze hebben, maar wel tot een taak verdeling die inhoudelijke diepgang mist en waarbinnen nauwelijks sprake is van regionale besluit vorming.
Waar in het verleden de rol en positie van de Streekraad Oost -Groningen de discussie vormde, moet deze nu in het t eken staan van de houding en de instelling van de zeven gemeenten. Na de transformatie van het regionale orgaan in de ‗nieuwe stijl‘ is men immers tot de conclusie gekomen dat men niet langer in elkaars vaarwater acteert. Het probleem is om deze reden, als gezegd, terug te voeren op de sterke lok ale –s ubregionale- foc us van gemeenten. Zolang zij niet in staat zijn over elkaars ‗schutting‘ heen te kijken om zo taken tak en en bevoegdheden naar de regio over te hevelen
Niet - Volledig
1 2 3 4 5
of op zijn minst op regionaal niveau laten sturen, blijft het takenpakket van een regionaal orgaan te beperkt om een rol van betekenis te spelen.
Oordeel
6.2.2 Conclusie Oost-Groningen
De regio Oost-Groningen heeft volgens de prognoses van het CBS/ PBL al ongeveer dertig jaar te maken met krimp. Binnen de regio is de voormalige gemeente Winschoten (Oldambt) de afgelopen dertig jaar z elfs al met 13% gekrompen. Niettemin stelt men dat door huishoudens verdunning in Oost-Groningen krimp nog beperkt voel – en zichtbaar is. Enerzijds een logische reden voor het feit dat het bewustwordingsproces in de regio minder
vergevorderd is dan in de andere onderzocht e gebieden. Anderzijds geven de prognoses wel een duidelijke trend weer waar jaren geleden al op geanticipeerd had kunnen worden. Dit is in Oost - Groningen echter nauwelijks gebeurd. Het eerste res ultaat van de regionale samenwerking met betrekking tot demografische krimp is het regionale woonplan (2009). Het initiatief voor dit plan is door de provincie Groningen ingegeven en wordt als het vertrekpunt gezien van een verdergaande gezamenlijke aanpak van krimp. Een vooruitstrevende visie van de provincie Groningen maar kijkend naar de positie van de Streekraad en de subregionale focus van de zeven gemeenten, ook één van de lange adem. Men heeft immers weliswaar een gezamenlijk vertrekpunt van waaruit krimp in de regio dient te worden aangepakt, maar een coördinerende regionale vertegenwoordiging zal op korte termijn ont brek en. De reden hiervoor ligt in het feit dat gemeenten de veronderstelling hebben dat zij het werk van de Streekraad, zelfstandig of in samenwerking met de buurgemeenten beter in kunnen vullen. Een ont wikkeling die, zo zal verderop in dit hoofdstuk blijken, zich ook in de Achterhoek heeft voorgedaan.
De vertaling van het regionale woonplan in één regionaal woon – en leefbaarheids plan is een goed voorbeeld van hoe stroef de regional e samenwerking in Oost-Groningen vooralsnog verloopt. In plaats van direct één regionaal plan op te stellen, heeft men besloten een tussenstap te nemen en op clusterniveau drie subregionale plannen te ont wikkelen, welke later dienen te worden samengevoegd tot één regionaal woon –en leefbaarheidsplan. Enerzijds een stap in de goede richting, anderzijds met het oog op de huidige en toekomstige krimpproblematiek te omslachtig en inefficiënt. De reden voor de gekozen aanpak is niet helemaal duidelijk. Men stelt immers dat de denkomslag van groei naar
Niet - Volledig 1 2 3 4 5 Case: Oost- Groningen Oordeel: 1 2 3 4 5 O n d e rzo e k s e le m e n t 1. Samenwerkingsgebied x 2. Regionale afstemming x 3. Vertegenwoordiging x 4. Gemeentelijke inspraak x 5. Strafsysteem x 6. Sociale infrastructuur x 7. Mogelijkheid zelforganisatie x 8. Taakverdeling x
Tabel 6.2: Overzichtstabel Oost-Groningen
krimp inmiddels is gemaakt en dat iedere gemeenten bewust is van de idee dat zij maatregelen moet treffen om de negatieve gevolgen van krimp te beperken. Het feit dat dit zich niet vertaald heeft naar een sterkere regionale focus is met name terug te voeren op de houding van gemeentelijke bestuurders. De drie clusters zijn op dit moment nog nauwelijks in staat om hun lokale foc us los te laten waardoor ze moeite hebben om over elkaars grenzen heen te kijken.
Niettemin heeft de herindeling van de gemeent en Scheemda, Reiderland en Winschoten in Oldambt, en de daarmee samenhangende clustervorming van de andere gemeenten er wel t oe bijgedragen dat de regionale afstemming en de gemeent elijke inspraak in de regio nu als goed beoordeeld zijn. De gemeenten zijn in de vorm van clusters gelijkwaardiger tot elk aar dan in het verleden, waardoor er in de regio niet meer zo zeer sprake is van het calimero gevoel en overeenstemming makkelijker te bereiken is. Anderzijds kan worde n gesteld dat de afstemming met name door de provincie Groningen is opgelegd en dat de herindeling de directe aanleiding vormt om de Streek raad op te heffen. Het gegeven dat de gemeenten in de regio Oost -Groningen de Streekraad opheffen, wordt met het oog op de t oekomstige problematiek als bijzonder onwenselijk gezien. In het rapport van het Topteam Krimp uit 2009 stelt men het volgende: “Met de Streek raad in Oost- Groningen is een belangrijk e basis aanwezig om vraagstukk en die bevolk ings - en huishoudensdali ng met zich meebrengen, constructief op regionale schaal aan te pak k en” (p. 6). Zonder vervangende maatregelen te treffen – de Stuurgroep Regionaal Woonplan Oost-Groningen, kan niet als vervangende organisatie worden gezien - is door de gemeent en besloten ‗deze belangrijke basis‘ weg te nemen.
Vanuit het perspectief van de provincie Groningen wordt gesteld dat Oost -Groningen nu ‗eindelijk‘ op de goede weg is. Het gezamenlijke vertrekpunt is reeds geformuleerd en men probeert hier nu zo goed mogelijk een vervolg aan te geven. Om deze reden wordt ook wel beweerd dat dit onderzoek eigenlijk te vroeg is ingezet. De samenwerking krijgt nu immers pas vorm en wordt de komende jaren pas op de proef gesteld. Deze redenering gaat, naar een analyse van de acht ontwerpprincipes niet helemaal op en verbloemt veel van de gebreken in de intergemeentelijke samenwerking. Belangrijke voorwaarden als een goede s ociale infrastructuur en een duidelijk regionaal orgaan ontbreken nog in Oost-Groningen. In ogenschouw nemend dat er ook geen sprake is van een strafsysteem vormen deze twee ontbrekende voorwaarden een serieuze bedreiging voor de verdere voortgang van de regionale aanpak omtrent de krimpproblematiek.
6.2.3 De Eem sdelta
1. Afbakening Samenwerkingsgebied
De Eemsdelta is de meest noordelijk gelegen regio van Nederland. De E emsdelta is onderdeel van de Waddenzee: het grootste natuurgebied van West-Europa. In Nederland heeft de Waddenz ee de hoogste mogelijke graad van natuurbescherming, internationaal is het in juni 2009 door de Unesco erkend als natuurlijk werelderfgoed. De Eemsdelta ligt aan een belangrijk estuarium (riviermonding
waar zoet en zout water worden vermengd tot brak water): een in Europa zeldzaam en beschermd habitattype. De (woon)omgeving wordt gekenm erkt door ruimte en rust. Daarnaast ligt de stadsregio Groningen-Assen met een breed aanbod en een hoogwaardig scala aan cultuur, onderwijs, winkels, kenniscentra en zorg op geringe afstand. De Eemsdelta kent twee zeehavens, de haven van Delfzijl en de Eemshaven. De haven van Delfzijl kent 2 binnenhavens (Oosterhornhaven & Farmsumerhaven). In beide zeehavens zijn clusters van gelijksoortige bedrijvigheid ontstaan:
- Delfzijl: Chemie, basismetaal, afvalverwerking, recycling - Eemshaven: Energie, logistiek, op- en overslag, agro-industrie
De afbakening van het gebied bestaat uit de begrenzing van vier gemeenten, Delfzijl, Eemsmond, Appingedam en Loppersum en is gebaseerd op bovengenoemde regiospecifieke kenmerk en en de geografische ligging. In dit verband kan de regio ook worden gezien als een natuurlijk cluster. Daar komt bij dat de regio niet net zoals bijvoorbeeld Oost -Groningen door verschillende provinciale en nationale grenzen strikt begrensd wordt. In het noorden ligt de landsgrens immers in het waddengebied en in het zuiden vindt men de overige gemeenten van de provincie Groningen. Op basis hiervan zou k unnen worden gesteld dat de regio Eems delta in een minder complex netwerk ligt dan Oost-Groningen en dus minder verdeeld zou zijn. Dez e veronderstelling, w elke een sterke regionale focus impliceert, gaat slechts ten dele op.
Op de eerste plaats komt dit doordat de regionale foc us pas voor het eerst in 2003 in de vorm van een bestuursakkoord is vert aald naar een vorm van regionale samenwerking. In vergel ijking tot andere regionale samenwerkings verbanden - de Streekraad Oost-Groningen, de Regio Achterhoek- is dit opmerkelijk laat. Daar komt bij dat nadat in 2006 het akkoord voor het eerst geëvalueerd was pas werd besloten om de samenwerking uit te breiden en ook Loppersum in het samenwerkings verband op te nemen. Op de tweede plaats wordt ondanks het feit dat de regio als natuurlijk cluster wordt gezien, wel sterk in twee gebieden opgedeeld; het stedelijke gebied Delfzijl/ Appingedam en de twee landelijke gemeenten Eemsmond en Loppersum. In dit verband wordt ook wel gesproken van een zogenaamde mal -contramal. In box 6.2 wordt door Gert de Roo (2008) een korte uitleg omtrent dit begrip gegeven.
BOX 6.2: Planologie van de contramal
Het belang van differentiatie wordt gevangen in een ander concept, die van de mal -cont amal. Deze gedachte is een in het Noorden geboren concept en presenteert de kernz ones en het omliggende landelijke gebied van Noord -Nederland als de mal en de cont ramal. Met de malcontramal - gedachte wordt de complementariteit van gebieden en regio‘s verwoord, die zo mogelijk op alle punten elkaars keerzijde zijn. Ze zijn als ‗jin en jang‘, en zullen op de wijze waarop ze elkaar aanvullen en versterken beoordeeld moet en worden. Dit idee is een stre ep door aloude en klassieke kern -periferie-concepten. sterk geconc entreerde, hoogdynamische interactie, zien we deze ingebed in en gesteund door de contramal, als een relatief stabiele leefomgeving, met een sterke, eigen identiteit. Vergelijk een stadcentrum met z‘n omliggende
woonwijken. Het centrum kan economisch niet bestaan zonder deze wijken en wijken zouden zonder centrum onleefbaar zijn (De Roo, 2008).
Uit bovenstaande box blijkt dat de complementariteit van de regio beoordeeld moet worden aan de mate waarin en de manier waarop de mal en contramal elkaar aanvullen en versterken. Kijkend naar de situatie in de Eemsdelta kan men concluderen dat er tussen het stedelijke centrum en de omliggende gemeenten sprake is van een wederzijdse afhank elijkheid. Hetgeen de relatie t ussen de mal en contral versterkt. Echter moet met het oog op de toek omst gewaakt worden voor dit evenwic ht. Omdat in de regio het stedelijk gebied, met name Delfzijl, de komende jaren met een krimp t e mak en krijgt die op kan lopen tot 40% van de totale bevolking, kan de wederzijdse relatie uit evenwicht raken. Bij de analyse van de andere ontwerpprincipes zal hier verder op in worden gegaan. Naast de nog jonge regionale samenwerking in de regio E emsdelta, is deze in vergelijking t ot de andere regio‘s ook in grotere mate ingegeven door demografische krimp. Krimp vormt weliswaar niet de directe aanleiding om samen te werken – economische redenen liggen hier aan ten grondslag - maar de demografische ontwikkeling heeft de samenwerking wel versterkt en noodz akelijk gemaakt. Om deze reden ziet de gemeente Eemsmond de gemeente De Marne graag tot de regionale samenwerking toetreden. Ook De Marne zit namelijk in hetzelfde ‗schuitje‘ en beide gemeenten zouden veel voor elkaar kunnen betek enen.
Oordeel