De bevolkingsdaling in de Eemsdelta heeft zich tot nu toe met name gemanifesteerd in de stad Delfzijl. De krimp speel hier al vanaf begin jaren negentig van de vorige eeuw. Telde de gemeente begin jaren negentig nog 31. 000 inwoners eind negentig waren dit er rond de 29. 000 en nu in 2010 zijn het er nog ongeveer 26.500. In eerste instantie werd de oplossing voor dit nieuwe verschijnsel gevonden in renovatie, beperkte sloop, veel nieuwbouw en een publiciteitscampagne. Dit alles met als achterliggende gedachte een bescheiden groei te realiseren. Rond het jaar 2000 werd het gemeentebestuur en anderen duidelijk dat deze aanpak niet ging helpen. De bevolkingsdaling zette door, het imago van de stad was niet goed en politieke strubbelingen zorgden voor een complexe besluit vorming. Hierop besloot de provincie Groningen in te grijpen. De inzet werd een groeiscenario van 0, er werd een beroep gedaan op het rijk, een adviescommissie werd in het leven geroepen, ervaren externe projectleiders werden aangetrokken, er werd een zeer ingrijpend Masterplan Revitalisering Delfzijl opgesteld en tot slot werd er een Ont wikkelingsmaatschappij opgericht, waar gemeente, provincie en woningcorporatie in participeerden. Centraal stond dat er meer woningen werden gesloopt dan gebouwd en dat de samenstelling ging veranderen. 1650 huurwoningen in de
Niet - Volledig
1 2 3 4 5
stedelijke kern zouden worden gesloopt en naast grootschalige renovatie zouden 750 koopwoningen en 450 huurwoningen worden gebouwd, die moest voldoen aan de k waliteits vraag en de woningmarkt in Delfzijl zou verrijken.
Naar aanleiding van de ontwikkelingen in Delfzijl voert de provincie Groningen sinds 1997 een contingentenbeleid, waarmee ze tracht in de hand te houden waar en hoeveel nieuwe woningen worden regionale krimp en woningbouw gebouwd. De provincie geeft per gemeente aan hoeveel nieuwbouwwoningen daar in een bepaalde periode mogen worden gebouwd. Bij afwijking van de contigent en kan de provincie plannen tegenhouden door goedkeuring aan het bestemmingsplan te onthouden (P rovincie Groningen, 2005). De provincie besloot op dit contingentenbeleid over te gaan toen de nadelen (deconcentratie, stagnatie in de transformatie, een overschot en forse leegstand in de sociale huursector) zichtbaar werden van een minder stringent woningbouwbeleid dat in de jaren negentig gevoerd werd. De in 2001 vastgestelde contingenten blijken in het licht van de huidige demografische ontwikkelingen echter te ruim. Bij een herijking van het woningbouwbeleid is de nieuwbouwopgave get emporiseerd. De planhorizon va n de not a Bouwen en Wonen 2002-2006 (Provincie Groningen 2001) is met twee jaar verlengd, omdat de kwantitatieve doelen op het gebied van nieuwbouw (en transformatie) niet binnen de gestelde looptijd waren gehaald. De oorzaak van de vertraging was dat de ontwikkelaars en corporaties vanwege de tegenvallende economische ontwikkeling en bevolkingsgroei minder bou wden dan verwacht.
Deze ontwikkeling vormde in 2008 voor de vier gemeenten de aanleiding om intensiever met elkaar samen te gaan werken. Het resultaat was het Bestuursakkoord Eemsdelta. In het bestuurs akkoord is afgesproken dat voor de gemeent en Appingedam en Delfzijl een gezamenlijk ontwikkelingsperspectief wordt opgesteld. Het Ontwikkelingsperspectief 2030 is in september 2009 door de gemeenteraden van Appingedam en Delfzijl aanvaard als richtinggevend document voor de toekomstige ontwikkeling van de beide gemeent en en als basis voor het beleid voor de komende jaren. In het Ontwikkelingspers pectief 2030 is een uit voeringsprogramma opgenomen, met dit uit voeringsprogramma is een eerste stap gezet van visie naar uit voering. De gemeent ebesturen van Appingedam en Delfzijl hadden behoefte aan een verdere uitwerking van het uit voeringsprogramma in een Projectenboek voor het stedelijk gebied. Vooralsnog is alleen voor het stedelijke gebied gekoz en voor een Projectenboek, omdat hier vraagstukken s pelen die op korte termijn tot een aanpak moet en leiden. Bovendien k ennen de beide steden samenhangende opgaven, die duidelijk anders van karakter zijn dan de opgaven voor het landelijk gebied. Bij het opstellen van het Projectenboek is zo veel mogelijk de relatie met het landelijk gebied rond de beide stedelijke kernen gelegd. Beslissingen op het gebied van economie, infrastructuur, woningbouw en voorzieningen raken immers het landelijk gebied en de dorpen in de omgeving van A ppingedam en Delfzijl. In Delfzijl en Appingedam redeneert men dat door de bevolkingskrimp en het dunner worden van de voorzieningenstructuur de bewoners van het landelijke gebied steeds sterker betrokken raken op de voorzieningen in het stedelijk gebied. Daarom is bij het benoemen en uitwerken van projecten in het stedelijke gebied, geprobeerd rekening te houden met de belangen van het landelijke gebied. Op dez e manier probeert het de zogenaamde malcontramal -gedachte in evenwicht te houden. Hier ligt bovendien een belangrijke opgave voor het te ontwikkelen Woon- en Leefbaarheidplan Eemsdelta. De uitwerking van de visie voor wonen en
voorzieningen in het landelijk gebied vindt plaats in het kader van het Woon- en Leefbaarheidplan Eemsdelta. Dit plan moet leiden tot een gezamenlijke krimpstrategie voor wonen en voorzieningen in de vier gemeent en en komt tegemoet aan de geconstateerde s amenhang in de problematiek van het landelijk gebied in de vier E emsdelta gemeent en. Het Woon- en Leefbaarheidplan vormt de uit werking van het in 2009 vastgestelde Pact regio Eemsdelta en dient in de loop van 2011 gereed te zijn. Het Pact voor de Regio E emsdelta vormt het vervolg van het B estuursakkoord. B elangrij k uitgangspunt van dit pact is dat het woningaanbod wordt aangepast aan de wensen van de consument. Dit betekent dat de vier betrokken gemeenten, de provincie en de provincie Groningen zich de komende jaren inspannen om de leefbaarheid en de kwaliteit van wonen en de leefomgeving in de regio in stand houden of zelfs te verbet eren. Onderstaande tabel geeft een weergaven van de gemaakte afspraken.
De afstemming zoals die in het pact gemaakt is niet alleen gebaseerd op de beperking van de negatieve gevolgen van krimp (Delfzijl), maar vooral ook op basis van prognoses en kerntaken. Om deze redenen mogen zowel Eemsmond als Appingedam hun woningvoorraad nog uitbreiden. Over het algemeen kunnen alle gemeenten zich in de gemaakte afstemming vinden.
Het pact voor de Regio Eemsdelta moet als gezegd aan de basis staan voor h et Woon- en Leefbaarheidplan. Dit plan moet een verdere financiële uitwerking en ond erbouwing leveren van de gewenste aanpak van de krimp in de regio en vormt tevens de basis voor het maken van financiële afspraken met rijk en provincie.
Op dit moment is men bezig met een vertaling van het Pact naar het Woon - en Leebaarheidsplan, een complex opgave en één van de lange adem. Het eerste struikelblok na de vaststelling van het Pact vormen de woningbouwcorporaties. De corporaties hebben op het Pact gereageerd door een gezamenlijke verklaring op te stellen met daarin als belangrijkste boodschap: we ondersteunen de richting van het pact (we zijn ons bewust van de gevolgen van de bevolkingsdaling), maar zetten nog wel vraagtekens bij de sloop- en nieuwbouwaantallen. Inmiddels is het rapport ‗Krimp in de Eemsdelta' (2010) aangeboden aan de stuurgroep E emsdelta en is het voorstel aan de stuurgroep gedaan om naast het Pact, ook het rapport van de corporaties als gelijkwaardig basisdocument op te nemen in het plan van aanpak van het Woon - en Leefbaarheidsplan Regio Eemsdelta. Het verschil tussen het pact en het document van de corporaties is dat volgens de corporaties minder slopen noodzakelijk is. Daarnaast is het van belang, de bestaande huurvoorraad te trans formeren naar meer levensloop
Gemeente Nieuwbouw- ruimte 2009-2018 Uitbreiding voorraad 2009-2018 Vervangende nieuwbouw 2009-2018 Appingedam 402 269 133 Delfzijl 287 -1.335 1622 Eemsmond 1.045 166 879 Loppersum 567 -68 635 Totaal 2.301 -968 3.269 * Reservering Appingedam 269 269 2.570 -699 3.269
bestendige woningen, waarbij met name rekening wordt gehouden met energiebesparende maatregelen. De kwaliteit van de woningen staat hierbij voorop.
Een tweede probleem in de vertaling van het Pact naar het Woon- en Leefbaarheidsplan is de financiële uit werking en onderbouwing van de gewenste aanpak van de krimp in de regio. Het opstellen van een gezamenlijke richting (het Pact) is één maar de uitwerking daarvan is een tweede. “De uitvoering van dit Pact zal in de prak tijk weerbarstig en een k westie van lange adem zijn. Bovendien ervaren gemeentenbestuurders dat daadk rachtig optreden een lastige opgave is, omdat voor gemeenteraden de urgentie nog niet altijd even goed voelbaar is.” (Topteam Krimp, 2009, p. 30) Eemsmond voelt zich in dit verband niet geroepen om de binnenstedelijke opgaven van Delfzijl te bekostigen. Eemsmond heeft immers in veel mindere mate te maken met demografische krimp en kent een compleet andere opgave. Niettemin staat de gemeente wel open voor financiële bijdrage, als daar dan ook een evenredige beloning of compensatie tegenover staat. Een dergelijke financieel model ontbreekt echter nog in de Eemsdelta. Enerzijds omdat men hier nog mee aan het werk is, anderzijds vormt het wel een belangrijke voorwaarde om de ont wikkeling van het Woon - en Leefbaarheidsplan van de grond te krijgen.
Kijkend naar de beoordeling voor dit tweede ontwerpprincipe, kan men concluderen dat de Eemsdelta verder is dan Oost-Groningen. Men heeft op regionaal niveau, de vier gemeenten in samenspraak met de provincie Groningen, een P act opgesteld en probeert dit nu h et komende jaar te vertalen naar een concreet plan. Daarnaast is voor het stedelijke gebied al wel een uit voeringsprogramma ont wikkeld. Het feit dat het Woon - en Leefbaarheidsplan pas daadwerkelijk een weergave vormt van de ‗pijnverdeling‘ laat de beoordeling iets lager uit komen.
Oordeel
3. Regionale Vertegenwoordiging
In 2004 hebben de gemeent esecretarissen van de vier gemeenten het initiatief genomen om naast de bestaande samenwerking op het terrein van de economische ontwikkeling ook op organisatorisch vlak meer samenwerking te zoeken. Dit heeft geleid tot de ‗Visie o rganisatorische samenwerking DEAL- gemeenten‘. Deze visie lag aan de basis van de eerste samenwerkingsovereenkomsten tussen de gemeenten. Soms tussen twee of drie gemeenten (bijvoorbeeld de Intergemeentelijke S ociale Dienst), soms tussen alle vier (bijvoorb eeld de Brandweer Rayon Noord).
In het Bestuursakkoord (2008) zijn de gemeenten Delfzijl, Eemsmond, Appingedam, Loppersum en de provincie Groningen -op initiatief van de provincie, een verdergaande strategische samenwerking overeengekomen. Dat heeft geleid tot onderstaande organisatorische vormgeving
Niet - Volledig
1 2 3 4 5
De gemeenten hebben gekozen voor een organisatiestructuur van een Stuurgroep en een Managementteam onder voorzitterschap van de gemeente Delfzijl. Voor een tweetal thema‘s worden bestuurlijke regiegroepen ingesteld onder voorzitterschap van de gemeenten Eemsmond en Appingedam. Voor de organisatorische samenwerking DEAL hanteren de gemeenten de structuur zoals deze al was vastgesteld in het Visiedocument Intergemeentelijke samenwerking DEAL.
Deal-samenwerk ing:
- Regiegroep Organiatie, samenstelling: portefeuillehouders P&O van de vier gemeenten, onder voorzitterschap van de burgemeester van Loppersum.
- Stuurgroep DEA L, samenstelling: vier gemeentes ecretarissen.
Bestuurlijk Eemsdelta:
- Stuurgroep Eemsdelta, sturen op gebiedsont wikkeling; vaststellen actieprogramma‘s; bewaken/ evaluatie bestuurs akkoord. Samenstelling: bestuurders van provincie en gemeent en onder voorzitterschap van de burgemeerster van Delfzijl.
- Regiegroep Economie, regie op het thema Economie. S amenstelling: portefeuillehouders E Z, gedeputeerde E Z en Groningen Seaports, onder voorzitterschap van de burgemeester van Eemsmond.
- Regiegroep Wonen/ Voorzieningen, regie op het thema Wonen/ Voorzieningen. Samenstelling: portefeuillehouders Volkshuis vesting/ RO, gedeput eerde Wonen/ Welzijn, onder voorzitterschap van de burgemeester van Appingedam.
Ambtelijk Eemsdelta:
- Managementteam Eemsdelt a, ambtelijke regie op bestuursakkoord en communicatie naar colleges; agenda stuurgroep, organiseren menskracht/ middelen. Samenstelling: vier gemeentesec retarissen, manager provincie Groningen, onder voorzitterschap van gemeentesec retaris Delfzijl.
- Bemensing van projecten, projectleiders en beleidsmedewerkers.
Onderdeel van bovenstaande samenwerking is de realisatie van een Shared Service Center (SS C) voor ondersteunende taken. De colleges van B&W van de deelnemende gemeenten hebben beslot en dat dit SSC de uit voerende t aken op het vlak van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de betreffende gemeenten zal gaan uitoefenen. De gemeenten willen begin 2011 komen tot een 'Stappenplan SSC'. Verder hebben de gemeenten Delfzijl, Appingedam en Loppersum (DA L ) onlangs besloten tot een nog verdere intensivering van de ambtelijke samenwerking (beleid in combinatie met uit voering). De voorstellen daartoe zullen de komende maanden nader geconcretiseerd worden. Het samenwerkings verband in de Eemsdelta verschilt niet alleen van de samenwerkings verbanden in de andere regio‘s wat betreft leeftijd en organisatie, het voornaamste verschil zit hem in het feit dat het samenwerkings verband in de Eemsdelta niet ‗formeel‘ geformuleerd is. Het vormt niet op een zichzelf staand instituut of organisatie. Dit betekent dat de Stuurgroep op het gebied van regionale samenwerking het aanspreekpunt vormt. Een dergelijke samenwerking heeft zowel voor- als nadelen. Zoals constateerd de V ROM -raad (2008) dat de discussie over de vorm en invulling van het middenbestuur momenteel veelal de aandacht afleidt van de ruimt elijke vraagstukken. Waar het volgens de raad daadwerkelijk om zou moeten gaan is de regionale ruimt elijke opgave. Deze opgave moet de primaire invalshoek zijn voor de bepaling van de bestuurlijke toerusting in plaats van andersom. Eerst dienen de ruimtelijke vraagstukken en programma‘s worden bepaald waarna de bestuurlijke vormgeving hierop wordt aangepast. Bestuurlijke effectiviteit en democratische legitimiteit dienen hierbij als randvoorwaarden. In dat opzicht hebben de gemeenten in de E emsdelta het samenwerkings verband effectief en praktisch ingestoken.
Het nadeel van een dergelijke aanpak is dat er niet echt sprake is van een regionale vertegenwoordiging. E r is immers niet één duidelijke organisaties welke niet alleen intern maar vooral ook naar buiten toe de regio vertegenwoordigt. Dit terwijl er met het oog op krimp bij de regio een belangrijke lobbyfunctie naar zowel de provincie als het rijk ligt. Nu gebeurt dit nog voornamelijk via het landsdelig overleg MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport). Daar komt bij dat de gekozen samenwerkings vorm in de Eemsdelta als gezegd niet boven de gemeenten staat maar vrijwel volledig door deze gevormd is. Hetgeen bij de ont wikkeling en uit voering van het Woon - en Leefbaarheids plan voor de nodige moeilijkheden kan zorgen, omdat de ‗vertegen woordiging‘ de samenwerking niet stuurt maar zelf onderdeel uitmaakt van het ‗spel‘.
De provincie Groningen vormt al jaren de initiatiefnemer en coördinat or voor de regionale samenwerking in de Eemsdelta. Hetgeen niet alleen bet ekent dat zij ook de voornaamste vertegenwoordiging voor de regio vormt, maar dat ze in vergelijking tot de overige provincies in de onderzochte gebieden ook een prominentere rol inneemt. Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat demografische k rimp de voornaamste aanleidin g vormt om regionaal samen t e werken. Met spreekt ook wel van een zekere nut en noodzaak. Om deze reden en omdat de enquête-uitkomst geen eenduidig beeld weergaf (Delfzijl en Appingedam beide vier en Eemsmond en de provincie Groningen een drie: bijlage 2) is de beoordeling voor dit derde ontwerpprincipe op een drie beoordeeld.
Oordeel