Verhouding van de reclassering tot de minister van Justitie De verhouding tussen de reclassering en het Ministerie van Justitie en de

ontwikkeling daarvan sinds 1823 is door Heinrich uitgebreid onderzocht.229 De reclassering heeft sinds de oprichting ervan een particulier karakter. Heinrich schetst de achtergrond hiervan en beschrijft een ontwikkeling waarin de autonomie van de reclassering ten opzichte van de overheid afwisselend wordt ingeperkt en uitgebreid. De reclassering maakt tijdens en na de Tweede Wereldoorlog een professionalisering en schaalvergroting door waardoor de behoefte aan autonomie bij de reclassering groeide. Het ministerie gaf hieraan vanaf de jaren ’60 van de vorige eeuw gedeeltelijk toe, maar vanaf de tweede helft van de jaren ’70 van de

222 Een verklaring hiervoor lijkt te zijn dat de reclassering, anders dan het CJIB geen agentschap is, maar een stichting. Zie par. 6 van dit hoofdstuk. Zie over de verhouding van het openbaar ministerie tot het CJIB par. 4 van dit hoofdstuk.

223 Art. 9 lid 2 Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen.

224 Art. 2 Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen.

225 Art. 8 Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen.

226 Art. 9 lid 1 Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen. Besluit van 15 januari 2001, houdende vast-stelling van de voorschriften voor de tenuitvoerlegging van taakstraffen (Besluit tenuitvoer-legging taakstraffen), Stb. 33, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 4 juli 2007, Stb. 255. Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen vindt zijn grondslag in de artikelen 22e, 22k en 77ff lid 4 Sr.

227 Zie o.a. art. 10- 16 Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen.

228 Art. 9 Reclasseringsregeling 1995.

vorige eeuw probeerde de overheid meer greep te krijgen op het geprofessiona-liseerde particulier initiatief. Heinrich wijst erop dat het particuliere karakter van de reclassering een politieke keuze is die onlosmakelijk is verbonden met de opvatting over de plaats van de overheid ten opzichte van de samenleving. De reclassering werd vanaf het eind van de jaren ’70 gezien als onderdeel van de strafrechtspleging. Naarmate de medeverantwoordelijkheden op het terrein van de strafrechtspleging en de subsidiëring door de overheid toenamen is de autonomie van de reclassering allengs minder geworden.230 De verantwoordelijkheid voor het beleid ligt thans voornamelijk bij het departement.231 De verantwoordelijkheid voor de uitvoering is echter bij de landelijke directie gelegd.

7 DE POLITIE

Het openbaar ministerie voert het gezag over de politie voor zover deze optreedt ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, dan wel taken ter dienste van de justitie verricht, aldus art. 13 lid 1 Politiewet. De officier van justitie kan de politie aanwijzingen geven voor de vervulling van deze taken (lid 2).232 Deze in formele zin sterke gezagspositie van het openbaar ministerie ten opzichte van de politie, ziet niet enkel op de opsporings- en vervolgingsfase, maar ook op de tenuitvoerlegging, als onderdeel van de taak tot strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Het openbaar ministerie kan op enig moment in de executiefase genoodzaakt zijn tot het inschakelen van de politie. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat de rechterlijke uitspraak niet ten uitvoer kan worden gelegd, omdat de veroordeelde onvindbaar is. In dit kader is aan het openbaar ministerie en de politie een aantal bevoegdheden toegekend. Zo kan ‘de met tenuitvoerlegging belaste ambtenaar’ op grond van art. 565 lid 1 Sv ter aanhouding van de te vatten persoon elke plaats betreden en doorzoeken. In het tweede lid van die bepaling wordt een aantal (bijzondere)

230 Heinrich 1995, p. 332-340. De subsidiëring door de reclassering is uitgebreid geregeld in de artikelen 15-28 Reclasseringsregeling 1995 en art. 7-13 Uitvoeringsregeling reclassering 2005.

231 De verantwoordelijkheid van de minister voor het beleid blijkt onder meer uit het voorschrift dat de reclassering een beleidsplan met de voorgenomen werkzaamheden bij het ministerie moet indienen om subsidie te kunnen verkrijgen (art. 17 lid 2 Reclasseringsregeling 1995 jo. art. 7 lid 1 Uitvoeringsregeling reclassering 2005). Bij het besluit tot verlening van subsidie worden bovendien managementafspraken gemaakt tussen de reclassering en het ministerie (art. 20 Reclasseringsregeling 1995 jo. art. 8 en 9 Uitvoeringsregeling reclassering 2005). Het Ministerie van Veiligheid en Justitie bestaat uit een aantal dienstonderdelen (clusters), waaronder het directoraat-generaal Jeugd en Sanctietoepassing (DGJS), dat ook weer bestaat uit een aantal dienstonderdelen, waaronder de directie Sanctie- en Preventiebeleid (DSP) (art. 23 lid 2 onder a jo. 2 onder c Organisatieregeling Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011). De DSP bestaat onder meer uit de afdeling Sanctie- en Reclasseringsbeleid (art. 25 lid 5 onder a Organisatieregeling Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011).

232 Het Nederlandse politiebestel is overigens gebaseerd op een diepgeworteld dualisme tussen gezag en beheer. Het gezag over de politie voor wat betreft de handhaving van de openbare orde en politionele hulpverlening wordt uitgeoefend door de burgemeester en, voor zover het de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde betreft, door het openbaar ministerie. Deze laatstgenoemde gezagsverhouding wordt voor wat betreft de opsporingsfase nader uitgewerkt in art. 148 Sv. Waar het gaat om beheerskwesties werkt de politie in ondergeschiktheid aan andere autoriteiten, zoals de minister van Binnenlandse Zaken, de korpsbeheerder, een regionaal college en de hoofdofficier van justitie. Zie Rosenthal 2007, p. 26.

opsporingsbevoegdheden toegekend, zoals de bevoegdheid tot stelselmatige obser-vatie (art. 126g Sv). Deze bevoegdheden kunnen slechts worden toegepast onder de strikte voorwaarden als omschreven in het tweede lid.233 Het openbaar ministerie kan deze bevoegdheid inzetten voor de opsporing van onherroepelijk veroordeel-den die zich aan de tenuitvoerlegging onttrekken, ook als zij reeds enige tijd gedeti-neerd hebben gezeten.234

In dit verband kan er op worden gewezen dat de mogelijkheden voor het openbaar ministerie voor het laten verrichten van (opsporings)onderzoek in de executiefase de laatste jaren zijn toegenomen. Zo valt te wijzen op de mogelijkheid tot het doen van onderzoek naar de omvang en locatie van het vermogen van een persoon die is veroordeeld tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel. De wet ‘verruiming mogelijkheden voordeelontneming’ heeft met het zogenoemde verhaalsonderzoek een regeling geïntroduceerd voor het doen van onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde (art. 577ba lid 1 Sv).235 Waar het openbaar ministerie voorheen afhankelijk was van informatie afkomstig uit zo-genaamde ‘open’, ofwel voor een ieder toegankelijke bronnen voor het onderzoek, kan het thans gebruik maken van een aantal (bijzondere) opsporingsbevoegdheden (art. 577bb Sv). Het doel van dit onderzoek is het vaststellen van het vermogen van de veroordeelde waarop verhaal kan worden genomen ten behoeve van de tenuit-voerlegging van de ontnemingsmaatregel.236 Art. 577ba lid 2 Sv bepaalt in dit verband dat het onderzoek is gericht op het vaststellen van de omvang van het vermogen van de veroordeelde waarop verhaal kan worden genomen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de ontnemingsmaatregel.

Overigens kan de aanduiding van de bovengenoemde bevoegdheden als ‘opsporings’bevoegdheden verwarrend werken. Er is namelijk geen sprake van bevoegdheden in het kader van het opsporingsonderzoek in de zin van art. 132a Sv dat ziet op opsporingshandelingen die voorafgaand aan het onderzoek ter terecht-zitting worden verricht en die tot doel hebben het nemen van strafvorderlijke beslissingen, maar van bevoegdheden die worden uitgeoefend in het kader van de

233 Art. 565 lid 2 Sv stelt als voorwaarden dat 1. de bevoegdheid slechts met het oog op de vaststelling van de verblijfplaats van de aan te houden persoon wordt toegepast in geval de aan te houden persoon wordt vervolgd of is veroordeeld tot een vrijheidsstraf dan wel hem een vrijheidsbenemende maatregel is opgelegd voor een misdrijf van dezelfde ernst als waarvoor de bevoegdheid in gevolge het desbetreffende artikel mag worden toegepast, 2. een bevoegdheid die in gevolge het desbetreffende artikel alleen na een machtiging door de rechter-commissaris kan worden toegepast, met het oog op de vaststelling van de verblijfplaats van de aan te houden persoon eveneens slechts na schriftelijke machtiging, op vordering van de officier van justitie te verlenen door de rechter-commissaris, wordt toegepast en 3. indien voor de toepassing van een bevoegdheid in gevolge het desbetreffende artikel een bevel of vordering is vereist, in geval van toepassing met het oog op de vaststelling van de verblijfplaats van de aan te houden persoon het bevel of de vordering, voor zover relevant de gegevens bevat die daarin volgens de desbetreffende wetsartikelen moeten zijn opgenomen.

234 De bevoegdheid kan dus ook worden ingezet voor de opsporing van zogenaamde ‘onttrekkers’, dat wil zeggen veroordeelden die reeds enige tijd gedetineerd hebben gezeten, maar uit de inrichting zijn ontvlucht (de ‘harde’ onttrekkers) of eenvoudigweg niet zijn teruggekeerd van verlof (de ‘zachte’ onttrekkers).

235 Zie hoofdstuk 10, par. 7.6.

tenuitvoerlegging. Het zijn opsporingsbevoegdheden die in de executiefase worden ingezet.

Het openbaar ministerie kan in het kader van zijn taak tot tenuitvoerlegging ook aan anderen dan de politie aanwijzingen geven. Op grond van art. 556 Sv kan het openbaar ministerie voor de tenuitvoerlegging van rechterlijke of eigen beslissingen de nodige bijzondere of algemene last geven aan gerechtsdeurwaarders en aan de ambtenaren aangesteld voor de uitvoering van de politietaak, de militairen van de Koninklijke Marechaussee, dan wel andere ambtenaren of functionarissen, voor zover zij door de minister van Justitie daartoe zijn aangewezen. Het CJIB fungeert blijkens de Aanwijzing Executie als intermediair tussen het openbaar ministerie en de politie.

8 SAMENVATTING EN CONCLUSIES

In dit hoofdstuk is de constitutionele en institutionele positie van het openbaar ministerie uiteengezet. Het openbaar ministerie kan worden gepositioneerd tussen de enerzijds de rechterlijke macht en anderzijds de minister van Justitie. De positie van het openbaar ministerie kan daarbij worden gekenmerkt als een schakel in het stelsel van ‘checks and balances’.237 Het optreden van het openbaar ministerie wordt in dit stelsel democratisch gelegitimeerd doordat de minister van Justitie volledig politiek verantwoordelijk is voor het openbaar ministerie, ook met betrekking tot de taak tot tenuitvoerlegging. De minister heeft op grond van zijn aanwijzingsbevoegdheid (art. 127 Wet RO) de mogelijkheid om ten aanzien van het openbaar ministerie sturend op te treden. De minister kan op grond hiervan zowel algemene als bijzondere aanwijzingen aan het openbaar ministerie geven. Deze aanwijzingsbevoegdheid is in het kader van de tenuitvoerlegging niet nader wettelijk genormeerd. De procedure van art. 128 Wet RO is namelijk niet van toepassing in de executiefase. Daarmee ontbreken belangrijke waarborgen voor de rechterlijke en parlementaire controleerbaarheid van de aanwijzingsbevoegdheid. Aanbevolen is om art. 128 Wet RO zodanig te wijzigen dat deze procedure alsnog van toepassing is op de executiefase.

Ten aanzien van de tenuitvoerlegging van door de rechter opgelegde sancties heeft zowel het openbaar ministerie als de minister van Justitie een taak, zo volgt uit art. 553 Sv. De minister kan zijn bevoegdheden in het kader van de tenuitvoerlegging echter pas uitoefenen na een daartoe gedane voordracht van het openbaar ministerie. Dat het openbaar ministerie een voordracht tot tenuitvoer-legging aan de minister dient te doen vloeit voort uit de taak van het openbaar ministerie tot strafrechtelijke handhaving (art. 124 Wet RO) en de constitutionele positie van het openbaar ministerie tot de rechter. Het openbaar ministerie ontvangt als procespartij in het strafrechtelijke geding het vonnis van de rechter. De minister kan daarmee niet buiten het openbaar ministerie om tot tenuitvoerlegging overgaan. De constitutionele positie van het openbaar ministerie tot tenuitvoer-legging impliceert bovendien dat de minister niet zelf bij de rechter kan optreden. Met de voordracht tot tenuitvoerlegging verschuift voorts de verantwoordelijk-heid voor de tenuitvoerlegging. Na de door het openbaar ministerie gedane

voordracht tot tenuitvoerlegging geschiedt de tenuitvoerlegging niet langer enkel onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister, maar tevens onder zijn directe verantwoordelijkheid. Het openbaar ministerie is vanaf dat moment slechts bevoegd ten aanzien van de tenuitvoerlegging voor zover de wet een expliciete bevoegdheid toekent.

De bevoegdheden die het openbaar ministerie en de minister van Justitie in het kader van de tenuitvoerlegging van door de rechter opgelegde sancties uitoefenen zijn – zowel in de fase van de oplegging van de sanctie als in de fase van de ten-uitvoerlegging daarvan – aan controle door de rechter onderworpen. Een te grote machtsuitoefening van de met tenuitvoerlegging belaste autoriteiten wordt hiermee voorkomen. De rechter vervult hiermee een belangrijke rechtsbeschermende rol in het kader van de tenuitvoerlegging van door de rechter opgelegde strafrechtelijke sancties. De vraag hoe deze rechtsbescherming in het huidige wettelijk systeem is vormgegeven wordt beantwoord aan de hand van de analyse van een aantal sancties in de hoofdstukken 7 tot en met 10.

De constitutionele positie van het openbaar ministerie tot de rechter impliceert dat een zekere afstand tot de minister is gewenst. Met name ten aanzien van de bevoegdheden die het openbaar ministerie bij de rechter uitoefent is een zekere mate van onafhankelijkheid en daarmee distantie van de minister vereist. Ter zitting bij de rechter kan het openbaar ministerie namelijk worden geconfronteerd met nieuwe informatie waardoor het de ruimte moet hebben om zich daarover een zelfstandig oordeel te vormen.

Tot slot is in dit hoofdstuk ook de positie van het openbaar ministerie tot andere bij de tenuitvoerlegging betrokken autoriteiten geschetst. In het kader van de taak tot tenuitvoerlegging wordt een aantal bevoegdheden van het openbaar ministerie feitelijk uitgeoefend door een aantal andere organisaties die al dan niet onder de directe verantwoordelijkheid van de minister van Justitie vallen, zoals het CJIB en de reclassering. Het openbaar ministerie voert bovendien het gezag over de politie voor zover deze optreedt in het kader van de strafrechtelijke handhaving en in het bijzonder de tenuitvoerlegging van door de rechter opgelegde straf-rechtelijke sancties.