De verhouding van het openbaar ministerie tot de minister van Justitie bij de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties

2.4.1 De taak tot strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (art. 124 Wet RO)

In het voorgaande is de constitutionele verhouding van het openbaar ministerie tot de minister van Justitie op hoofdlijnen en in zijn algemeenheid geschetst. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de verhouding tussen beide voor wat betreft de executiefase.

Het openbaar ministerie is ingevolge art. 124 Wet RO belast met de straf-rechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij de wet gestelde taken.74

Tot de strafrechtelijke rechtshandhaving kan historisch gezien ook de tenuitvoer-legging worden gerekend. Het artikel is de opvolger van art. 4 (oud) Wet RO dat sinds de inwerkingtreding daarvan in 1838 bepaalde dat het openbaar ministerie bijzonderlijk was belast ‘met de handhaving der wetten, met de vervolging van alle strafbare feiten en het doen uitvoeren van alle strafvonnissen’.75 Sinds de oratie van

van het College van procureurs-generaal een voorgenomen beslissing aan de minister van Justitie voorlegt. Art. 11 e.v. Reglement van Orde College van procureurs-generaal, Stcrt. 1999, 106, geeft uitwerking aan deze bepaling. Art. 11 bepaalt dat het College de minister van Justitie op de hoogte stelt van ontwikkelingen in het algemeen, van voorvallen en van strafzaken die de hoofdlijnen van het beleid met betrekking tot de strafrechtelijke rechtshandhaving raken of die van bijzondere betekenis zijn voor de rechtshandhaving, alsmede in gevallen waarin de minister zulks heeft aangegeven (lid 1). Het College stelt daarnaast, zoals ook wordt voorgeschreven door art. 131 lid 5 Wet RO, de minister op de hoogte van voornemens tot doorlaten en tot het inzetten van burger-infiltranten (lid 2). Voorstellen omtrent de benoeming van hoofden van de parketten en hun plaatsvervangers, alsmede van fungerend hoofdofficieren van justitie worden ter beslissing aan de minister voorgelegd (zie art. 13 van het reglement).

73 Corstens/Borgers 2011, p. 101.

74 De taak van het openbaar ministerie tot strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde onder de oude Wet RO is door ’t Hart uitgebreid beschreven. Zie ’t Hart 1976 en ’t Hart 1994, p. 141-163. Zie over deze taak onder de huidige Wet RO: ’t Hart 2001, p. 34-44. Als andere taken van het openbaar ministerie worden in de memorie van toelichting op de Wet reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket onder andere genoemd de taken op civielrechtelijk gebied en de taak bij de bestuursrechtelijke handhaving van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Zie Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 39-40. Bij de ‘andere bij de wet gestelde taken’ kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de taken die het openbaar ministerie heeft in civiele zaken. Zie hierover uitgebreid De Meijer 2003.

75 Wet van 18 april 1827, Stb. 20 (inwtr. 1 oktober 1838). Zie hoofdstuk 2, par. 3. Het ‘doen uitvoeren van alle strafvonnissen’ omvatte overigens niet het gehele executieterrein. Ook

’t Hart werd aan het begrip ‘handhaving der wetten’ een nieuwe uitleg gegeven. Hij meende dat dit begrip diende te worden geïnterpreteerd als ‘handhaving van het recht’.76 Het huidige art. 124 Wet RO sluit aan bij de ruime uitleg die ’t Hart gaf van de taak van het openbaar ministerie. Dit artikel bevat in de eerste plaats een beschrijving van de kerntaak van het openbaar ministerie: de strafrechtelijke hand-having van de rechtsorde. Volgens de memorie van toelichting kent de bepaling geen specifieke bevoegdheden toe aan het openbaar ministerie, maar heeft het een ‘programmatisch karakter’. Er is gekozen voor een ruime, in algemene termen ge-stelde, omschrijving van de kerntaak, die volgens de parlementaire toelichting geen aanleiding kan geven tot een beperkende uitleg. De toekenning van specifieke taken en bevoegdheden geschiedt in de verschillende bijzondere wetten, waaronder het Wetboek van Strafvordering.77 Deze opsomming van de taken is vollediger, maar ook abstracter geworden.78 Daarnaast komt in de formulering van dit artikel de ont-wikkeling van wetshandhaving naar rechtshandhaving tot uitdrukking.79

De taak van het openbaar ministerie in art. 124 Wet RO moet ruim worden geïnterpreteerd.80 De algemene taakopvatting van art. 124 Wet RO impliceert dat het openbaar ministerie zijn taken, waaronder de taak tot tenuitvoerlegging, dient te verrichten in het licht van de handhaving van de rechtsorde. De bepaling werkt daarmee in zekere zin normerend voor de uitoefening van de taken van het openbaar ministerie.

De huidige taakomschrijving van het openbaar ministerie tot handhaving van het recht zoals verankerd in art. 124 Wet RO leidt echter niet tot verheldering van het onderscheid tussen de taak van het openbaar ministerie en die van de minister van Justitie bij de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties. Het lijkt namelijk vanzelfsprekend dat alle overheidsfunctionarissen, dus ook de minister van Justitie en de daaronder ressorterende autoriteiten die met tenuitvoerlegging zijn belast, het recht moeten handhaven. Op dit punt is er dus weinig verschil tussen de taak-opvatting van het openbaar ministerie en die van de minister van Justitie.81 Aan art. 124 Wet RO kunnen voorts geen specifieke bevoegdheden of taken worden ont-leend. Voor de uitoefening daarvan zijn in de wet geformuleerde normen vereist.

2.4.2 De taak tot tenuitvoerlegging (art. 553 Sv)

Voor wat betreft de taak tot tenuitvoerlegging van door de rechter opgelegde strafrechtelijke sancties bepaalt art. 553 Sv dat de tenuitvoerlegging van rechterlijke

andere beslissingen dan strafvonnissen konden namelijk voor executie vatbaar zijn. In art. 553 (oud) Sv werd deze taak van het openbaar ministerie uitgebreid tot de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen, waaronder gelet op art. 138 Sv ook beslissingen betreffende de voorlopige hechtenis vallen. Zie hoofdstuk 2, par. 6.3.

76 ’t Hart 1976 en ’t Hart 1994, p. 145.

77 Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 39.

78 Corstens/Borgers 2011, p. 103.

79 ’t Hart 2001, p. 35.

80 Binnen deze ruime opvatting van de taak van het openbaar ministerie tot het handhaven van het recht past ook dat het openbaar ministerie thans zelfstandig de bevoegdheid heeft om strafbare feiten te vervolgen (art. 257a e.v. Sv). Het openbaar ministerie voert deze taak namelijk niet uit ‘bij de gerechten’.

beslissingen geschiedt door het openbaar ministerie dan wel op voordracht van deze door Onze Minister. Deze bepaling duidt op een attributie door de wetgever van de taak aan het openbaar ministerie om rechterlijke beslissingen te executeren. Het artikel vormt, in samenhang met art. 124 Wet RO, de algemene grondslag voor de taak van het openbaar ministerie tot tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Het openbaar ministerie wordt in de bepaling in het algemeen aangeduid. Welk onderdeel van het openbaar ministerie met de tenuitvoerlegging van de specifieke sanctie is belast, blijkt uit het vervolg van het vijfde boek van het Wetboek van Strafvordering.82

Het ten uitvoer leggen van rechterlijke beslissingen is blijkens het artikel niet uitsluitend een taak van het openbaar ministerie, maar tevens van de minister van Justitie. Het artikel vormt daarmee ook de wettelijke grondslag van de taak van de minister van Justitie bij de tenuitvoerlegging. In het kader van die taak tot ten-uitvoerlegging zijn aan de minister diverse bevoegdheden toegekend. Hierin is een belangrijk verschil gelegen met de opsporings- en vervolgingsfase waarin de minister niet over eigen bevoegdheden beschikt.

Dat zowel het openbaar ministerie als de minister van Justitie een taak heeft bij het ten uitvoer leggen van strafrechtelijke beslissingen komt tot uitdrukking in het gebruik van het woord ‘door’ in art. 553 Sv. De tenuitvoerlegging geschiedt ‘door’ het openbaar ministerie, dan wel ‘door’ de minister van Justitie. Het woord ‘door’ moet daarbij worden gelezen als ‘op last van’.83 In art. 553 (oud) Sv werd de term ‘op last van’ gehanteerd.84 Blok en Besier gaven hieraan de uitleg van ‘door’. Dat alle rechterlijke beslissingen ten uitvoer werden gelegd ‘op last van’ het openbaar ministerie gaf volgens hen aan dat het openbaar ministerie niet zelf alle beslissingen ten uitvoer kon leggen. Het openbaar ministerie kon daartoe de nodige algemene of bijzondere last aan anderen geven. Blok en Besier achtten de bepaling dat de tenuitvoerlegging zou geschieden ‘door’ het openbaar ministerie echter meer ge-schikt, omdat daarmee tot uitdrukking kwam dat het openbaar ministerie de mede-werking van anderen kon inroepen, maar tegelijkertijd niet werd uitgesloten dat het openbaar ministerie zelf ten uitvoer kon leggen.

In plaats van de term ‘door’ of ‘op last van’ worden in parlementaire stukken overigens ook vaak de termen ‘in opdracht van’ en ‘onder verantwoordelijkheid van’ gehanteerd. In de memorie van toelichting op de Penitentiaire beginselenwet 1998 wordt bijvoorbeeld gesteld dat de aanscherping van art. 553 Sv buiten twijfel stelt dat wanneer het openbaar ministerie de tenuitvoerlegging overdraagt aan de minister van Justitie deze niet langer volgens richtlijnen van de minister maar onder

zijn verantwoordelijkheid geschiedt.85 Ook recentere stukken wordt de term verantwoordelijkheid gehanteerd. Zo heeft de staatssecretaris aangekondigd dat de

82 Zo bepaalt art. 572 lid 1 Sv dat de tenuitvoerlegging van vonnissen of arresten houdende een veroordeling tot een geldboete geschiedt door of vanwege het openbaar ministerie ‘dat de zaak aanhangig heeft gemaakt’.

83 Vgl. Blok & Besier, deel III, 1926, p. 182.

84 Sinds de inwerkingtreding van het wetboek in 1926 luidde art. 553 e.v. (oud) Sv: ‘De tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen geschiedt op last van het openbaar ministerie bij het gerecht dat de beslissing heeft gegeven of tot hetwelk de rechter van wien de beslissing afkomstig is, behoort’. Zie hoofdstuk 2, par. 6.3.

verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen zal worden overgedragen van het openbaar ministerie naar de minister van Veiligheid en Justitie.86 De term verantwoordelijkheid die in deze context wordt gebruikt, lijkt in het stelsel van strafvordering – dat kan worden gekenmerkt als een stelsel van bevoegdheidsverlenende normen – minder goed op zijn plaats. De term moet bovendien worden onderscheiden van de politieke verantwoordelijkheid die de minister heeft voor het openbaar ministerie. Gelet op het voorgaande lijkt de term verantwoordelijkheid te duiden op de vraag wie er met de tenuitvoerlegging is belast of, beter gezegd, door wie of op wiens last de tenuitvoerlegging geschiedt. Geschiedt de tenuitvoerlegging door de minister van Justitie, dan geschiedt deze onder zijn directe verantwoordelijkheid.

Art. 553 Sv vormt een algemene bevoegdheidsgrondslag voor de tenuitvoer-legging.87 Specifieke bevoegdheden kunnen evenwel als zodanig niet aan art. 553 Sv worden ontleend. Daarvoor is het artikel te onbepaald.88 Het artikel geeft slechts in algemene zin aan dat de tenuitvoerlegging geschiedt door het openbaar ministerie, dan wel door de minister van Justitie. Daarmee is nog niets gezegd ten aanzien van de vraag welke specifieke bevoegdheden het openbaar ministerie en de minister hebben of zouden moeten hebben bij de tenuitvoerlegging van rechter-lijke beslissingen. Bovendien volgt daaruit niets ten aanzien van de vraag voor welke sancties het openbaar ministerie een voordracht tot tenuitvoerlegging doet aan de minister van Justitie. Deze laatste vraag moet worden beantwoord aan de hand van de wettelijke regeling met betrekking tot de tenuitvoerlegging van een specifieke sanctie. Bij de behandeling van de diverse sancties wordt hierop nader ingegaan.89

2.4.3 De voordracht tot tenuitvoerlegging

Art. 553 Sv geeft blijk van een bepaalde verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie. De tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen geschiedt namelijk door het openbaar ministerie dan wel ‘op voordracht van’ deze door de minister van Justitie. Uit de parlementaire geschiedenis volgt als gezegd dat de bepaling tot uitdrukking beoogt te brengen dat wanneer het openbaar ministerie de tenuitvoerlegging overdraagt aan de minister van Justitie deze onder diens (directe) verantwoordelijkheid geschiedt. De voordracht tot tenuitvoerlegging wordt evenwel gedaan door het openbaar ministerie. Indien door het openbaar ministerie eenmaal een voordracht tot tenuitvoerlegging is gedaan, is de wijze daar-van een taak daar-van de onder de minister daar-van Justitie ressorterende administratie.90

Het is met name de in art. 553 Sv geschetste verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie die een aantal vragen doet rijzen. Wat is de

86 Kamerstukken II 2011/12, 33 000 VI, nr. 11, p. 7.

87 Vg. de algemene opsporingsbevoegdheid van art. 141 Sv (jo. art. 2 Politiewet).

88 Vgl. Cleiren 1992, p. 24 die van mening is dat een algemene publieke taakstelling geen bevoegdheid creëert. Taakstellende organisatienormen zijn volgens haar pas zinvol indien zij vergezeld gaan van bevoegdheidsverlenende normen. Beide normen vervullen ten opzichte van elkaar een onmisbare complementaire rol.

89 Zie hoofdstuk 7 tot en met 10.

betekenis van de woorden ‘op voordracht van’? Wat zeggen deze woorden over de verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie bij de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen? Bovendien rijst de vraag hoe deze ‘voordracht’ (staatsrechtelijk) moet worden geduid.

Dat het openbaar ministerie een voordracht aan de minister dient te doen vooraleer deze laatstgenoemde tot tenuitvoerlegging kan overgaan, lijkt voort te vloeien uit de constitutionele positie van het openbaar ministerie ten opzichte van de rechter. Uit art. 124 Wet RO vloeit voort dat de wetgever de taak tot ten-uitvoerlegging aan het openbaar ministerie heeft toegekend. Daardoor is bewerk-stelligd dat de minister, indien hij op het door het openbaar ministerie bestreken terrein een bepaald gevolg wil bereiken, altijd verplicht is via het openbaar ministerie te handelen. De minister kan met andere woorden niet zelf opsporen of vervolgen of dit door ambtenaren van zijn departement laten doen.91 De bepaling van art. 553 Sv lijkt te bevestigen dat de minister van Justitie evenmin buiten het openbaar ministerie om tot tenuitvoerlegging kan overgaan. Het kan zijn bevoegd-heden in het kader van de tenuitvoerlegging pas uitoefenen na een daartoe verkregen voordracht. Het openbaar ministerie ontvangt bovendien – als proces-partij in het strafrechtelijk geding – het vonnis van de rechter. Een logische consequentie hiervan is dat het openbaar ministerie een voordracht tot tenuitvoer-legging aan de minister zal moeten doen.

De vraag rijst of het openbaar ministerie zelf nog (mede) een bevoegdheid heeft na het doen van de genoemde voordracht. De rechtshistorie van art. 553 Sv kan hier wellicht enige verheldering verschaffen. In hoofdstuk 2 is uiteengezet dat art. 553 (oud) Sv door de Beginselenwet Gevangeniswezen 1953 werd gewijzigd, zodat deze bepaling kwam te luiden dat de tenuitvoerlegging weliswaar geschiedde ‘op last van het openbaar ministerie’, maar ‘overeenkomstig door Onze Minister van Justitie te stellen richtlijnen’.92 Deze wijziging hing samen met de overgang van een systeem waar overal hetzelfde cellulaire regime gold naar een systeem waarbij het daarnaast mogelijk werd om de gevangenisstraf in algehele gemeenschap te ondergaan. Daarnaast hing de wijziging samen met de invoering van het gedifferentieerde gevangenisstelsel.93 Onderdeel van deze regeling vormde een centraal geleid selectie-apparaat. Het beleid van dit apparaat moest niet kunnen worden doorkruist door individuele leden van het openbaar ministerie, die krachtens art. 553 (oud) Sv belast bleven met de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Het openbaar ministerie kreeg wel de mogelijkheid beroep in te stellen tegen de beslissing van de administratie tot (over)plaatsing, maar in de prak-tijk werd hiervan geen gebruik gemaakt.94 Had het openbaar ministerie een last

91 Vgl. Corstens/Borgers 2011, p. 99.

92 Zie Handelingen II 1948/49, 1189, nr. 2-3 en de wet van 21 december 1951 tot vaststelling van een nieuwe Beginselenwet gevangeniswezen en daarmede verband houdende wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering, Stb. 596.

93 Vegter 1987, p. 173.

94 De mogelijkheid van beroep voor het openbaar ministerie was neergelegd in art. 123 lid 2 Gevangenismaatregel (oud). Besluit van 23 mei 1953, houdende vaststelling van een nieuwe Gevangenismaatregel, Stb. 237, inwtr. 1 juni 1953. De beroepsmogelijkheid voor het openbaar ministerie is uiteindelijk vervallen, omdat er in de praktijk nooit gebruik van werd gemaakt.

gegeven aan de administratie tot tenuitvoerlegging, dan kon het de beslissingen van de administratie niet langer beïnvloeden. Dit volgt uit de ratio van deze regeling waarbij het centrale beleid niet moest kunnen worden doorkruist door beslissingen van een individuele officier van justitie. Bovendien volgt dit uit het bestaan van de genoemde beroepsregeling; die zou overbodig zou zijn als de officier van justitie nog steeds bevoegd zou zijn met betrekking tot de tenuitvoerlegging.

Deze historisch ontstane verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie lijkt ook thans nog te bestaan. Pas na een daartoe verkregen voordracht van het openbaar ministerie kan de minister van Justitie tot tenuitvoer-legging overgaan. De interpretatie van het woord ‘door’ in art. 553 Sv als ‘onder verantwoordelijkheid van’ in evengenoemde zin impliceert dat wanneer het open-baar ministerie de tenuitvoerlegging overdraagt aan de minister van Justitie deze verder onder de verantwoordelijkheid van de laatstgenoemde geschiedt. Het openbaar ministerie lijkt vanaf dat moment in beginsel niet verantwoordelijk en evenmin bevoegd tot tenuitvoerlegging. Dit wordt bevestigd in de parlementaire geschiedenis.95 In het gebruik van het woord ‘dan wel’ moet daarom de uitsluiting van de bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging worden gelezen, zodra de voordracht is gedaan. Het openbaar ministerie is na de voor-dracht slechts bevoegd voor zover de wet een expliciete bevoegdheid toekent. Dit aspect komt evenwel onvoldoende tot uitdrukking in art. 553 Sv.

De voorgaande historische interpretatie vertoont continuïteit met het huidige systeem van de wet, zoals dit tot uitdrukking komt bij de tenuitvoerlegging van vrij-heidsbenemende straffen en maatregelen. Op grond van de regeling van de executie-indicator in art. 15 lid 4 Pbw dient de selectiefunctionaris van het Ministerie van Justitie bij beslissingen omtrent te verlenen vrijheden aan de gedetineerde de niet-bindende aanwijzingen van het openbaar ministerie in acht te nemen. Indien het openbaar ministerie bevoegd zou blijven met betrekking tot de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties door de minister van Justitie, zou deze bepaling overbodig zijn geweest.96

De voordracht zelf lijkt in de praktijk overigens weinig om het lijf te hebben. Met het insturen van het vonnis of arrest lijkt de voordracht te zijn voltooid.

2.4.4 Een constitutionele kanttekening

Met de voorgaande uiteenzetting is nog niet de vraag beantwoord hoe de woorden ‘op voordracht van’ in de zin van art. 553 Sv staatsrechtelijk moeten worden geduid. Verschillende schrijvers hebben erop gewezen dat de bewoordingen van art. 553 Sv erop duiden dat het openbaar ministerie de minister van Justitie, oftewel ‘de administratie’ dient te ‘machtigen’ om de beslissingen van de strafrechter

Zie Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3 en Vegter 1989, p. 82-83. Zie ook hoofdstuk 2, par. 7.3.

95 Zie Kamerstukken II 2006/07, 30 513, nr. 6, p. 16: ‘Op grond van artikel 553 van het Wetboek van Strafvordering geschiedt de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen door de minister van Justitie. Nadat het openbaar ministerie aan de minister van Justitie een vonnis waarin een vrijheidsstraf wordt opgelegd, heeft aangeboden, houdt de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie voor de tenuitvoerlegging in beginsel op.’

lijk ten uitvoer te leggen. Meijers meent dat de betekenis van art. 553 Sv is om vast te stellen dat het openbaar ministerie (ook) met betrekking tot de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen intermediair is tussen rechter en administratie. De last van het openbaar ministerie ‘vertaalt’ voor de administratie de rechterlijke beslissing waarbij de sanctie is opgelegd. Art. 553 Sv is volgens deze auteur dan ook een vormvoorschrift met een onmiskenbare staatsrechtelijke inslag en dient er volgens hem toe om de constitutionele verhoudingen zuiver te houden.97 Ook Corstens en Tak menen dat de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen geschiedt onder de ver-antwoordelijkheid van het openbaar ministerie in die zin dat de administratie niet zonder ‘toestemming’ van het openbaar ministerie tot executie kan overgaan.98 Erg verhelderend zijn deze opvattingen echter niet voor de vraag naar de staatsrechte-lijke interpretatie van de term ‘op voordracht van’.

Staatsrechtelijk kunnen door de wetgever aan bestuursorganen geattribueerde bevoegdheden in beginsel worden gedelegeerd of gemandateerd. Dat op het terrein van de executie echter van delegatie, dan wel mandaat geen sprake kan zijn, blijkt