Niet-tenuitvoerlegging op grond van absolute onmogelijkheid: overmacht

Machielse heeft de begrippen ‘overmacht’ en ‘noodtoestand’135 in het kader van de tenuitvoerlegging in verband gebracht met schaarste die zich in de fase van de tenuitvoerlegging kan voordoen. De term noodtoestand acht ik evenwel minder gelukkig in het kader van de tenuitvoerlegging, omdat er gelet op de executieplicht niet snel een maatschappelijke plicht kan worden aangenomen op grond waarvan niet over moet worden gegaan tot tenuitvoerlegging. Het openbaar ministerie is in het verleden een aantal malen geconfronteerd met ernstige tekorten in de tenuitvoerleggingsfase. Die schaarste kan zich in verschillende vormen en bij de tenuitvoerlegging van diverse sancties voordoen. Machielse wijst zelf op de situatie die zich eind jaren ’70 van de vorige eeuw voordeed. Moeilijk of niet te incasseren geldboetes die door een gebrek aan menskracht bij de parketpolitie binnen afzienbare tijd toch zouden verjaren werden destijds op grote schaal ter verjaring opgelegd.136 Deze situatie zal zich thans niet snel meer voordoen. Geldboetes en andere vermogenssancties worden tegenwoordig feitelijk niet langer per arrondissement door de parketpolitie, maar landelijk door het Centraal Justitieel Incassobureau ten uitvoer gelegd.137

De tekorten hebben zich verder met name voorgedaan in het gevangeniswezen. Midden jaren ’70 van de vorige eeuw zette een stijging van de toepassing van de voorlopige hechtenis gecombineerd met een sterke toename van de vrijheidsstraf de capaciteit in het gevangeniswezen onder druk.138 Naast voorstellen tot uitbreiding van de beschikbare capaciteit werd een oplossing voor de capaciteits-problemen gevonden in het stellen van prioriteiten voor de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis nadat een rechter de voorlopige hechtenis had bevolen. Deze prioriteitenstelling staat ook bekend als het ‘ABC-systeem’. In dit systeem was sprake van een onderverdeling van strafbare feiten in een A(+)-categorie, een B(+)-categorie en een C-categorie. Zaken in de A-categorie genoten de hoogste prioriteit; zaken in de C-categorie de laagste. Bij schaarste in celcapaciteit dienden verdachten uit de B en C-categorieën plaats te maken voor verdachten uit de

135 De term (psychische) overmacht wordt in het materiële strafrecht uitgelegd als een van buiten komende drang waaraan redelijkerwijs geen weerstand hoeft te worden geboden. De term (overmacht als) noodtoestand als het bestaan van een conflict van plichten: enerzijds de plicht om de wet na te leven, anderzijds een zwaarwegende maatschappelijke plicht. Als de maatschappelijke plicht zwaarder weegt dan de wettelijke, kan dit een grond opleveren om de wet te overtreden.

136 Machielse 1987, p. 163.

137 Zie over de tenuitvoerlegging van de geldboete hoofdstuk 7 en over de tenuitvoerlegging van de ontnemingsmaatregel hoofdstuk 8.

hogere categorieën. Zij werden door de officier van justitie ‘heengezonden’ we-gens plaatsgebrek.139

Deze praktijk van ‘heenzendingen aan de voordeur’, dat wil zeggen het niet verder ten uitvoer leggen van een bevel tot voorlopige hechtenis wegens plaatsgebrek, is vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw structureel gehanteerd. Vanaf 1990 steeg het jaarlijkse aantal heenzendingen verontrustend snel.140 De heenzendingen aan de voordeur maakten onder druk van kritiek plaats voor heen-zendingen aan de achterdeur. Het aantal heenheen-zendingen aan de voordeur nam hierdoor weliswaar af, maar het probleem werd verschoven doordat het aantal heen-zendingen aan de achterdeur spectaculair steeg. De heenheen-zendingen aan de achter-deur kregen vorm in het zogenaamde incidenteel vervroegd ontslag (IVO)141 en de strafonderbreking (SOB).142 Een groot verschil tussen beide vormen van heenzenden is dat de IVO neerkomt op een kwijtschelding van de straf; de feitelijke invrijheidstelling vindt plaats voor het formele tijdstip van vervroegde invrijheid-stelling, terwijl bij de strafonderbreking de tenuitvoerlegging van de vrijheids-beneming wegens plaatsgebrek wordt opgeschort of geschorst. Bij de laatstgenoem-den ging het om gearresteerde veroordeellaatstgenoem-den (geen zelfmelders) die vlak nadat zij waren opgepakt werden heengezonden. Van een werkelijke strafonderbreking was vaak geen sprake; van uitstel kwam afstel.143 Dit wegzendbeleid ontbeerde echter een wettelijke basis en was in strijd met de executieplicht.144

Het aantal heenzendingen aan zowel de voorkant als de achterkant daalde vanaf 1997. Sinds medio 2001 was er echter wederom sprake van een fors toenemende druk op het gevangeniswezen die tot ernstige capaciteitstekorten heeft geleid.145

Daarnaast had het gevangeniswezen te kampen met een personeelsgebrek.146 Los van de toenemende druk op de detentiecapaciteit werd de Nederlandse samenleving vanaf eind 2001 geconfronteerd met een exponentiële toename van het aantal zogenaamde ‘bolletjesslikkers’ die via Schiphol drugs ons land wilden

139 Zie over dit systeem nader Stolwijk 1985, p. 13-21; Reijntjes & Van Ekelenburg 2005, p. 553-559 en Kooijmans & Meijer 2007, p. 452. Het ABC-systeem was neergelegd in de Richtlijn Heenzendingen van 29 september 1993, Stcrt. 197.

140 Zie hierover Reijntjes en Van Ekelenburg 2005, p. 550-559. Het heenzenden beruste aanvankelijk op de Handleiding prioriteiten voorlopige hechtenis, Kamerstukken II 1984/85, 18 600, nr. 3, p. 63. Deze Handleiding werd vervangen door de Richtlijn Heenzendingen, die vervolgens op mei 2001 is ingetrokken (Stcrt. 2000, 84, p. 14).

141 Bij de IVO’s ging het om veroordeelden met een kort strafrestant (maximaal 60 dagen) ten aanzien van wie werd besloten dat zij het laatste deel van hun straf niet hoefden te ondergaan, zodat er plaats werd gemaakt voor een andere te detineren persoon. Aanvankelijk moest 90% van de te ondergane straf zijn uitgezeten. Door aanhoudende druk op de detentiecapaciteit werd deze grens verlaagd naar 80% en na verloop van tijd zelfs naar 70%. Daarbij werd overigens een maximum van 60 dagen gehanteerd. Zie Kamerstukken II 2002/03, 24 587, nr. 82, p. 2. Later werd de lat nog lager gelegd: 60% van de te ondergane straf en een maximum strafrestant van 90 dagen. Zie Kamerstukken II 2004/05, 24 587, nr. 11, p. 2.

142 De strafonderbreking kreeg overigens pas bij de inwerkingtreding van de Penitentiaire beginselenwet van 18 juni 1998, Stb. 430 (inwtr. 1 januari 1990) een wettelijke basis.

143 Reijntjes en Van Ekelenburg 2005, p. 550-563.

144 Kok & Wedzinga 1986, p. 401.

145 Kamerstukken II 2001/02, 24 587, nr. 78 en 79. Zie voor een overzicht van het aantal

heenzendingen, IVO’s en SOB’s Reijntjes & Van Ekelenburg 2005, p. 552.

binnensmokkelen. De straffen die aan hen werden opgelegd, legden een groter beslag op de celcapaciteit dan voorzien.147 Een en ander heeft geleid tot de invoe-ring van de tijdelijke wet noodcapaciteit drugskoeriers op grond waarvan voor wat betreft de detentie van verdachten van en veroordeelden wegens drugssmokkel kon worden afgeweken van de Penitentiaire beginselenwet.148 Deze wet maakte onder andere de tenuitvoerlegging in zogenaamde meerpersoonscellen mogelijk.149

Van een tekort aan detentiecapaciteit is thans geen sprake meer. Sinds 2005 is er sprake van een dalende vraag naar detentiecapaciteit waardoor het gevangeniswezen te maken heeft met een leegstand.150 Dit heeft er zelfs toe geleid dat Nederland cellen ter beschikking heeft gesteld aan België ten behoeve van de tenuitvoerlegging van Belgische veroordelingen tot vrijheidsstraffen.151

Hoewel Nederland tegenwoordig te maken heeft met een cellenoverschot blijft de vraag relevant hoe de met tenuitvoerlegging belaste autoriteiten – gelet op de executieplicht –moeten omgaan met schaarste in de tenuitvoerleggingsfase.152 Het voorgaande illustreert namelijk dat er zich gemakkelijk fluctuaties kunnen voordoen in de benodigde celcapaciteit.

Aan de hand van het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ) wordt thans getracht de te verwachten capaciteitsbehoefte in het gevangeniswezen te bepalen.153

Ondanks deze modellen blijken fluctuaties en ontwikkelingen in de vraag naar detentiecapaciteit moeilijk voorspelbaar.154 In het kader van het Programma

147 Kamerstukken II 2002/03, 28 627, nr. 3, p. 1-2.

148 Wet van 6 maart 2002, Stb. 124 en wet van 6 maart 2003, Stb. 95.

149 Deze wet heeft op veel kritiek kunnen rekenen. Zie o.a. Vegter 2002, Petiet & Versteeg 2003, Kelk 2005b, p. 594-595 en Boone 2006.

150 Kamerstukken II 2008/09, 24 587, nrs. 270 en 341. Het valt buiten het bestek van dit

onderzoek om uitgebreid in te gaan op de oorzaken van de afname van de behoefte aan celcapaciteit. De staatssecretaris van Justitie noemt zelf een tweetal factoren die hier sterk invloed op hebben gehad: ten eerste de teruglopende criminaliteit en in het bijzonder de zwaardere criminaliteit en ten tweede de wijziging in de drugshandhaving, waaronder de 100% controle op de Antillen en Schiphol. Zie voor een analyse van de behoefte aan detentiecapaciteit Vollaard & Molenaar 2009. Zie ook Fiselier 2009.

151 Hiertoe is op 31 oktober 2009 een verdrag gesloten tussen Nederland en België. Zie Tbr. 2009, 202 en Kamerstukken II 2009/10, 32 215. Het mes snijdt hierbij aan twee kanten: België kampte met een groot tekort aan celcapaciteit. Nederland had daarentegen een cellenoverschot en door het beschikbaar stellen van Nederlandse detentiecapaciteit aan België kon de geplande sluiting van een aantal penitentiaire inrichtingen om een later tijdstip plaatsvinden. Zie hierover ook Vegter 2010, p. 3.

152 Die schaarste hoeft niet alleen betrekking te hebben op celcapaciteit, maar kan als gezegd ook betrekking hebben op gebrek aan personeel of middelen.

153 Kamerstukken II 2008/09, 24 587, nrs. 270, p. 1 en 341, p. 3. Jaarlijks wordt middels het

Prognosemodel Justitiele Ketens door het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatie-centrum (WODC) een raming van de behoefte aan detentiecapaciteit gemaakt. Onder-scheiden kan worden tussen beleidsneutrale ramingen (die gebaseerd zijn op historische gegevens waarmee het PMJ wordt gevuld) en beleidsrijke ramingen (waarbij tevens rekening is gehouden met de te verwachten effecten van nieuw beleid en wetgeving). Zie hierover nader Masterplan Gevangeniswezen 2009-2014. Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid, Den Haag, p. 27 e.v. en Fiselier 2009, p. 214.

154 Zo zag de staatssecretaris zich bijvoorbeeld in 2008 geconfronteerd met leegstand terwijl prognosecijfers een daling in de behoefte aan detentiecapaciteit nog niet aangaven (Kamerstukken II 2008/09, 24 587, nr. 341, p. 2).

Modernisering sanctietoepassing heeft de staatssecretaris van Justitie op 19 mei 2009 de nota Masterplan gevangeniswezen 2009-2014 uitgebracht. Deze nota behelst een nieuwe visie op de vraag hoe de beschikbare detentiecapaciteit beter kan worden afgestemd op de veranderende behoefte daaraan. Flexibiliteit is hierbij het uitgangspunt. In de nota zijn diverse maatregelen voorgesteld om het hoofd te kunnen bieden aan de druk op de detentiecapaciteit. Zo wordt bijvoorbeeld een buffer of capaciteitsmarge aangehouden om fluctuaties in de cellenbehoefte op te vangen.155 Voorts worden meerpersoonscellenflexibel ingezet, dat wil zeggen dat meerpersoonscellen kunnen worden gebruikt als eenpersoonscel, maar ook binnen korte tijd gereed zijn te maken voor meerpersoonscelgebruik. Als andere maat-regelen worden genoemd het beperken van het aantal differentiaties, meer keten-samenwerking (waarbij fluctuaties in de capaciteitsbehoefte aan de orde kunnen komen in het Landelijk Executieoverleg (LEO)) en het benutten van capaciteit bij andere sectoren van DJI.156

De vraag of in geval van een tekort aan detentiecapaciteit een succesvol beroep op overmacht zou kunnen worden gedaan en daardoor een uitzondering op de executieplicht gerechtvaardigd zou zijn, is in het verleden door diverse schrijvers ontkennend beantwoord. Machielse merkt op dat het beroep op overmacht nooit aanvaardbaar is indien men aan het openbaar ministerie dezelfde eisen stelt als aan de burger die zich in een strafzaak op overmacht beroept. Het openbaar ministerie heeft de rechterlijke beslissing in zijn visie zelf uitgelokt en daarmee de verplichting die te executeren. De problemen die de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties oplevert zijn volgens Machielse – in het algemeen – voor het openbaar ministerie niet onvoorzienbaar.157 Een beroep op overmacht heeft volgens hem geen kans van slagen indien de situatie waarin het openbaar ministerie terechtkomt, voorzienbaar en bovendien vermijdbaar is. Dat ook Hulsman deze mening is toe-gedaan, blijkt uit het feit dat hij stelt dat ‘het op macrovlak van buitengewoon slecht beleid getuigt, wanneer bij herhaling vrijheidsbenemende strafrechtelijke beslis-singen niet of niet tijdig ten uitvoer kunnen worden gelegd. (…) Zo’n beleid schept onduidelijkheid ten aanzien van verdachten, ten aanzien van het publiek, ten aanzien van de politie en ten aanzien van de rechter. Het schept verder nodeloos werk, zowel voor het openbaar ministerie zelf, als voor de rechter en het gevangeniswezen.’158

De oplossing voor capaciteitsproblemen in de executiefase werd in het verleden voornamelijk in een restrictief vorderingsbeleid gezocht. Uit de voorgaande schets blijkt echter dat dit een versimpeling van de werkelijkheid is. Groenhuijsen merkt

155 Op grond van in 2002 verricht onderzoek wordt een capaciteitsmarge van 13,8 procent aangehouden als voorwaarde om in de toekomst afdoende detentiecapaciteit te kunnen garanderen. Zie hierover uitgebreid met een verwijzing naar het verrichte onderzoek:

Kamerstukken II 2008/09, 24 587, nr. 341, p. 5.

156 Masterplan Gevangeniswezen 2009-2014. Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid, Den Haag: ministerie van Justitie 2009 en de bijbehorende brief van de staatssecretaris van Justitie: Kamerstukken II 2008/09, 24 587, nr. 341.

157 Machielse 1987, p. 164.

158 Hulsman 1984, p. 226. De Hullu 1989, p. 311 wijst er terecht op dat het betoog van Hulsman weliswaar ziet op het ten uitvoer leggen van vrijheidsbenemende sancties, maar ook geldt voor de tenuitvoerlegging van alle sancties.

terecht op dat de bestaande celcapaciteit niet onbeperkt en zeker niet flexibel inspelend op de actualiteit kan worden aangepast aan de bestaande behoefte.159 Dat blijkt ook uit de voorgaande schets. Er kunnen zich plotselinge stijgingen in de capaciteitsbehoefte voordoen die moeilijk voorspelbaar zijn. De tenuitvoerleggings-fase vormt de afsluiting van de justitiële keten en diverse daaraan voorafgaande factoren kunnen de tenuitvoerlegging beïnvloeden. Te denken valt bijvoorbeeld aan wijzigingen in wetgeving of beleid of een plotselinge toename in de crimina-liteit zoals het geval was met de bolletjesslikkers. Ondanks de getroffen maatregelen lijkt het niet uitgesloten dat zich in de toekomst capaciteitsproblemen voordoen.

De absolute onmogelijkheid tot tenuitvoerlegging kan voorts zijn gelegen in de persoon van de veroordeelde. Deze kan door ernstige psychiatrische of verslavings-problematiek en/of lichamelijke beperkingen niet in staat zijn om de door de rechter opgelegde sanctie uit te voeren, dan wel te ondergaan. Te denken valt bijvoorbeeld aan de situatie waarbij iemand als gevolg van ernstige psychische problemen detentie-ongeschikt is. Voorts kan een (bij verstek) veroordeelde tot een taakstraf als gevolg van lichamelijke beperkingen (bijvoorbeeld een dwarslaesie) niet in staat blijken te zijn om de aan hem opgelegde straf uit te voeren.160