Het ontwerp van de Beginselenwet gevangeniswezen 1951 In het ontwerp van de Beginselenwet gevangeniswezen 1951 werd de

tenuitvoer-legging in algehele gemeenschap, evenals de idee van de wettelijke differentiatie van gevangenissen, tot uitgangspunt genomen.58 Door het gedifferentieerde gevangenis-systeem was bovendien de noodzaak ontstaan van een wettelijke basis voor de selectie van veroordeelden.59 De gevangenisstraf zou voortaan op verschillende wijzen, in een meer open of gesloten regime, ten uitvoer kunnen worden gelegd. Iedere veroordeelde moest zoveel mogelijk worden geplaatst in een gesticht, waarvan het regime het meest strookte met zijn persoonlijkheid, waarbij zowel op de duur van de gevangenisstraf als op de reclasseringsmogelijkheden voor de gevangene moest worden gelet (art. 12 (oud) Sr).60

Het ontwerp van de Beginselenwet gevangeniswezen ging ervan uit dat de administratie de beslissende instantie zou zijn met betrekking tot het aanwijzen van de plaats tot tenuitvoerlegging. Voorgesteld werd daarom om art. 553 (oud) Sv, inhoudende dat de tenuitvoerlegging geschiedt op last van het openbaar ministerie, aan te vullen in die zin dat de tenuitvoerlegging voortaan zou geschieden ‘overeen-komstig de door Onze Minister van Justitie te stellen richtlijnen’.61

Tijdens het parlementaire debat dat naar aanleiding van het ontwerp van de Beginselenwet gevangeniswezen werd gevoerd, wezen voorstanders van de aanwij-zing van de rechter als geëigende autoriteit om de keuze te bepalen, er op dat de bewoordingen van art. 553 (oud) Sv niet tot de interpretatie dwongen dat de aan-wijzing van de gevangenis waar de straf zal moeten worden ondergaan, gerekend werd tot de tenuitvoerlegging van de straf. Als voornaamste bezwaar tegen een gedifferentieerde tenuitvoerlegging van de straf voerden zij aan dat dit stelsel een

56 Kazemier 1950, m.n. p. 186-187 en 194-199.

57 Handelingen der Nederlandse Juristen-Vereniging 1950, p. 180.

58 Vegter 1989, p. 42-43.

59 Zie voor deze ontwikkeling Jonkers e.a. (losbl.), suppl. 11 (mei 1980), hoofdstuk VIII, p. 335 e.v.

60 Jonkers 1974, p. 82. Zie ook Vegter 1987, p. 173. Aan de bepaling van art. 12 (oud) Sr lag, evenals aan de bepaling van art. 26 Beginselenwet gevangeniswezen (oud), het resocialisatiebeginsel ten grondslag. Met betrekking tot dit beginsel bestond destijds een groot optimisme. Zie hierover o.a. Balkema & Corstens 1986, p. 312.

verschil in strafzwaarte met zich mee zou brengen, welk verschil de rechter in de strafmaat zou moeten kunnen laten meewegen. De keuze voor de gevangenis bepaalde volgens hen de zwaarte van de straf. De administratie zou de bedoeling van de rechter bij het bepalen van de duur van de straf kunnen doorkruisen indien de aanwijzing van de gevangenis door de administratie geschiedde. De vrees bestond bovendien dat door de voorgestelde wijze van ten uitvoer leggen het karakter van de vrijheidsstraf zou veranderen.62 De minister had hiervoor zelf de aanleiding gegeven door in de memorie van toelichting te overwegen dat door de voorgestelde uitbouw van het gevangeniswezen een wijziging in de verhouding tussen de rechter en administratie zou ontstaan. Bij het cellulaire stelsel bepaalde de rechter de duur van de gevangenisstraf, terwijl de kwaliteit van de straf gelijk was. Bij een gedifferentieerd systeem zou volgens de minister echter de kwaliteit van de gevangenisstraf belangrijk verschillen naarmate men in een cellulair gesticht werd ingesloten, dan wel de straf in beperkte gemeenschap onderging. Het was volgens de minister dan ook redelijk dat de administratie aan de hand van een onderzoek van de persoon van de betrokkene besloot voor welke soort inrichting hij het meest in aanmerking kwam.63 De minister corrigeerde zich later door te stellen dat de vrees dat door de voorgestelde wijze van ten uitvoer leggen het karakter van de vrijheidsstraf zou veranderen onterecht was. Het essentiële element van de straf bleef volgens hem ‘de vrijheidsbeneming, het ontnemen van het grondrecht dat de mens het liefste is: namelijk van de vrijheid om zich te bewegen waar hij wil en om in een zelfgekozen vorm deel te hebben aan de samenleving’. Het bestaan van de verschillende regimes maakt een gedifferentieerde tenuitvoerlegging van de straf mogelijk, waarbij zonder dat aan het karakter van de straf tekort wordt gedaan, rekening wordt gehouden met de persoonlijkheid van de veroordeelden, zodat deze meer geschikt zouden worden gemaakt voor terugkeer in de maatschappij. Het doel van de differentiatie was volgens de minister bovendien niet om een verschil te scheppen in de zwaarte van de straf, maar uitsluitend om die gedetineer-den bijeen te brengen die bij elkaar pasten. Differentiatie en selectie zijn volgens de minister een noodzakelijk gevolg van gemeenschap in de gestichten. De toelichting op het ontwerp spreekt dan ook niet over de meerdere of mindere zwaarte van de straf door het differentiatiesysteem, maar alleen over het verschil in de aard van de straf. In theorie is in deze benadering de gevangenisstraf in ‘zwaarte’ steeds gelijk, ongeacht waar zij ten uitvoer wordt gelegd.64 De invoering van een gedifferen-tieerd gevangenissysteem betekent volgens de minister geenszins de invoering van verschillende soorten vrijheidsstraf. De ‘peine unique’ wordt volledig gehandhaafd, maar in haar wijze van tenuitvoerlegging aangepast aan de persoon van de veroordeelde.65 Bij de mondelinge behandeling van het wetsontwerp wordt er voorts op gewezen dat het weliswaar in de zwaarte van de straf verschil kan maken in welk gesticht en onder welk regime men een straf ondergaat, maar dat dit aan het wezen van de straf niet af doet.66

De minister voert voorts een aantal argumenten aan op grond waarvan de bevoegdheid tot plaatsing niet aan de rechter zou moeten worden toebedeeld. Hij wijst erop dat het voor de rechterlijke macht nauwelijks mogelijk is beslissingen omtrent plaatsing en overplaatsing van gevangenen te geven. Het opbouwen van een gevangenisgemeenschap is namelijk een zeer subtiel werk. De rechter is tot het samenstellen van zo’n gemeenschap onvoldoende penitentiair geschoold.67 Ook tijdens de mondelinge behandeling van het wetsontwerp wordt er op gewezen dat de rechter in het algemeen ter zake niet volledig op de hoogte kan zijn. Hij kent niet alle strafgevangenissen en de daar toegepaste regimes, noch de uitwerking daarvan op de gevangenen. Ook kent hij onvoldoende de persoon van de veroordeelde.68 Een ander bezwaar is het ontbreken van een centraal punt dat de beslissing tot plaatsing zou nemen. De beslissing omtrent de selectie zou genomen worden door negentien (arrondissements)rechtbanken en vijf gerechtshoven die onafhankelijk van elkaar hun beslissingen zouden nemen. Niet uitgesloten werd geacht dat de verschillende rechterlijke colleges ieder hun eigen opvatting zouden hebben over de zwaarte van een bepaald regime. De noodzakelijke uniformiteit bij de plaatsing zou in dat opzicht niet gewaarborgd zijn. Daarnaast werd gevreesd voor een te zware belasting van de rechterlijke macht. Het vragen van een rechter-lijke beslissing kost bovendien te veel tijd. Een overplaatsing moet snel kunnen geschieden.69

Het pleit werd aldus beslecht ten gunste van de uitvoerende macht: de admini-stratie (ressorterend onder de minister van Justitie) kreeg op grond van de voorgaande, voornamelijk praktische gronden de bevoegdheid om de plaats van tenuitvoerlegging te bepalen.70 Een essentieel onderdeel van deze regeling vormde een centraal geleid selectie-apparaat. Het beleid van dit apparaat moest niet kunnen worden doorkruist door individuele leden van het openbaar ministerie, die krachtens art. 553 (oud) Sv belast bleven met de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Op grond van art. 553 (oud) Sv was een directeur van een gevangenis namelijk verplicht om ‘op last van het openbaar ministerie’ veroordeelden in zijn inrichting op te nemen. Op grond van deze bepaling zou het dus mogelijk zijn om de centraal geleide selectie van gevangenen te doorkruisen door lastgevingen van individuele leden van het openbaar ministerie. Om dat te voorkomen werd art. 553 (oud) Sv aangevuld in die zin dat de tenuitvoerlegging voortaan zou geschieden ‘op last van het openbaar ministerie’, ‘overeenkomstig de door Onze Minister van Justitie te stellen richtlijnen’.71 Deze wijziging strekte verder dan de Noodwet uit 1918 waarbij het openbaar ministerie voor wat betreft de beslissing tot plaatsing werd gebonden aan de door de minister van Justitie te stellen regelen. Door deze weinig ingrijpende lijkende aanvulling werden namelijk het gehele plaatsingsbeleid en iedere plaatsingsbeslissing wettelijk toebedeeld aan de minister

67 Kamerstukken II 1950/51, 1189, nr. 5, p. 23.

68 Handelingen II 1951/52, 1189, p. 59.

69 Kamerstukken II 1949/50, 1189, nr. 4, p. 17 en Kamerstukken II 1950/51, 1189, nr. 5, p. 23.

70 Tak 1978, p. 6.

71 Zie Handelingen II 1948/49, 1189, nr. 2-3 en de Wet van 21 december 1951 tot vaststelling van een nieuwe Beginselenwet gevangeniswezen en daarmede verband houdende wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering, Stb. 596.

van Justitie.72 De minister kreeg daardoor de mogelijkheid om richtlijnen aan het openbaar ministerie te geven zodat een uniform, centraal uitgestippeld beleid kon worden gevoerd. De mogelijkheid van het stellen van richtlijnen was daarbij overigens niet beperkt tot de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, maar strekt zich uit tot alle rechterlijke beslissingen.73 Op deze wijze werd bovendien bereikt dat de rechter buiten de selectieproblematiek bleef.74

Uiteindelijk werd een compromis gesloten: de administratie werd belast met de plaatsing van veroordeelden, maar er werd voorzien in een beroepsmogelijkheid voor zowel de veroordeelde als het openbaar ministerie tegen beslissingen tot plaatsing of overplaatsing bij de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad.75

Staatsrechtelijk gezien was de beroepsmogelijkheid van het openbaar ministerie een wat merkwaardige figuur, omdat de officier van justitie daardoor de mogelijkheid kreeg om beroep aan te tekenen tegen een beslissing van zijn eigen ‘baas’, de minister van Justitie.76 Vegter illustreert hoe deze beroepsmogelijkheid niet zozeer was gestoeld op grond van een principiële keuze, maar meer het gevolg was van een politiek spel.77 De beroepsmogelijkheid voor het openbaar ministerie is uit-eindelijk overigens vervallen, omdat er in de praktijk nooit gebruik van werd gemaakt.78

Tegelijkertijd met de Beginselenwet gevangeniswezen 1951 trad ook de Gevangenismaatregel 1953 in werking.79 In aanvulling op art. 553 (oud) Sv bepaalde art. 107 lid 1 Gevangenismaatregel 1953 dat de plaatsing van tot gevangenisstraf veroordeelden geschiedde op last van het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie werd bij deze plaatsing echter gebonden doordat lid 2 daarop aanvulde dat de minister van Justitie ten aanzien van de plaatsing richtlijnen geeft aan het

72 Jonkers 1974, p. 82.

73 In de memorie van toelichting op de Beginselenwet gevangeniswezen 1951 wordt hierover echter slechts opgemerkt: ‘Het scheen wenselijk de mogelijkheid van het stellen van richtlijnen niet alleen tot de executie van vrijheidsstraffen te beperken’: Kamerstukken II 1948/49, 1189, nr. 3, p. 14.

74 Jonkers e.a. (losbl.), suppl. 11 (mei 1980), hoofdstuk VIII, p. 339.

75 Zie art. 21 Beginselenwet gevangeniswezen, Stb. 1951, 596, welke bepaling nader uitwerking heeft gekregen in de artikelen 123 e.v. Gevangenismaatregel, Stb. 1953, 237.

76 De minister van Justitie heeft dit destijds ook als bezwaar aangevoerd. Zie Kamerstukken II 1950/51, 1189, nr. 7, p. 4.

77 Vegter 1989, p. 82. Op het ontwerp van de Beginselenwet gevangeniswezen (oud) waren twee de minister – die voorstander was van de toedeling van de plaatsingsbeslissing aan de administratie – onwelgevallige amendementen ingediend. Het meest vergaand en principieel was een amendement waarin de verdelingsbevoegdheid van veroordeelden over de verschillende gestichten aan de minister van Justitie werd toegekend. In het tweede, minder principiële amendement was het beroepsrecht van het openbaar ministerie voorgesteld ten aanzien van de plaatsing en overplaatsing van gedetineerden. De minister verklaarde zich bereid met het tweede amendement mee te gaan, indien het eerste zou worden verworpen. Dat gebeurde uiteindelijk. Handelingen II 1950/51, p. 2158. Zie ook Jonkers e.a. (losbl.), suppl. 11 (mei 1980), hoofdstuk VIII, p. 338-339.

78 Vegter 1989, p. 83. Zie ook Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 19 waar in het kader van de afschaffing van het genoemde beroepsrecht van het openbaar ministerie wordt geconstateerd dat hiervan nooit gebruik is gemaakt.

79 Besluit van 23 mei 1953, Stb. 237 en Wet van 21 december 1951, Stb. 596 (beide in werking getreden op 1 juni 1953).

openbaar ministerie. Het derde lid van het artikel werkte dit vervolgens uit door te bepalen dat deze richtlijnen kunnen inhouden dat voor de plaatsing het advies wordt ingewonnen van daartoe door Onze Minister aan te wijzen, met de selectie belaste personen.80 Ook de beslissing tot overplaatsing geschiedde op last van de minister (art. 117 Gevangenismaatregel 1953). De plaatsing in en overplaatsing naar een justitiële inrichting voor ter beschikking gestelden vond eveneens plaats op last van de minister (art. 13 (oud) Sr).

Het voorgaande bevestigt het beeld dat aan de minister van Justitie een steeds grotere bevoegdheid werd toebedeeld met betrekking tot de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen. Door de gedifferentieerde tenuitvoer-legging was de beslissing tot plaatsing evenals die tot overplaatsing van groot belang, omdat daardoor het regime werd bepaald dat op de gedetineerde werd toegepast. Op basis van de Gevangenismaatregel 1953 verdeelde de onder de minister van Justitie ressorterende administratie de gedetineerden over de verschillende gestichten en bepaalde daarmee ook aan welk regiem zij werden onderworpen.81 De minister van Justitie en de daaronder ressorterende administratie kregen zo meer invloed op de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf. Het openbaar ministerie werd gebonden aan de door de minister van Justitie te stellen regels.82