Het stelsel van ‘checks and balances’

De verhouding tussen het openbaar ministerie en de rechter vormt een onderdeel van het stelsel van ‘checks and balances’. Vanuit dit stelsel bezien zijn de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie en de minister van Justitie tot op zekere hoogte onderworpen aan controle (‘checks’) door de rechter. Een te grote machts-uitoefening van de met tenuitvoerlegging belaste autoriteiten wordt hiermee voor-komen. De rechter vervult in die zin een belangrijke rechtsbeschermende rol bij de uitoefening van de taak en de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging.

De rechterlijke controle vindt zowel vooraf plaats, bij het opleggen van de sanctie, als achteraf, bij de tenuitvoerlegging daarvan. De rechter maakt bij het opleggen van de sanctie een keuze voor de soort sanctie en bepaalt tevens de duur of de hoogte daarvan. Het staat de met tenuitvoerlegging belaste autoriteiten niet vrij om daar – zonder nadere wettelijke bevoegdheid – wijziging in te brengen. Op de straftoemeting door de rechter en de normerende werking die daarvan uitgaat wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan.126

De controle door de rechter kan daarnaast plaatsvinden in de fase van de tenuit-voerlegging van de sanctie. De vraag hoe de rechterlijke controle in de executiefase heeft vormgekregen (en dient te krijgen) is evenwel minder eenvoudig te

125 Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 2-3. ’t Hart 2001, p. 34.

beantwoorden. Zo kan de veroordeelde tot een taakstraf bijvoorbeeld bezwaar maken bij de rechter tegen de beslissing van de officier van justitie tot het ten uit-voer leggen van de vervangende hechtenis (art. 22g lid 3 Sr). Voor het ten uituit-voer leggen van een voorwaardelijke gevangenisstraf dient de officier van justitie daaren-tegen een vordering in te dienen bij de rechter (art. 14g lid 1 Sr). Bij de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders heeft de rechter voorts de mogelijkheid om de voortzetting van de tenuitvoerlegging van de maatregel ambts-halve te toetsen (art. 38s lid 1 Sr). Het voorgaande doet de vraag rijzen naar de consistentie en de evenwichtigheid van het stelsel van ‘checks and balances’ tussen de rechter en de met tenuitvoerlegging belaste autoriteiten. Aan de hand van de analyse van een aantal sancties in de hoofdstukken 7 tot en met 10 wordt deze ver-houding nader uitgewerkt.

3.3 Magistratelijkheid

3.3.1 De eis van magistratelijkheid

Uit de hiervoor geschetste constitutionele positionering van het openbaar ministerie tussen de uitvoerende en de rechterlijke macht enerzijds en de taak van het openbaar ministerie tot rechtshandhaving zoals neergelegd in art. 124 Wet RO anderzijds wordt veelal een bijzondere rechtsstatelijke verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie afgeleid, namelijk de eis van ‘magistratelijkheid’.127 Dat het openbaar ministerie zich bij de uitoefening van zijn taak en bevoegdheden ‘magistratelijk’ dient op te stellen lijkt vrijwel onomstreden. De vraag wat de eis van magistratelijkheid precies inhoudt is evenwel minder eenvoudig te beantwoorden. De vraag rijst bovendien welke betekenis deze eis van magistratelijkheid heeft voor de taak en bevoegdheid tot tenuitvoerlegging.

De notie van magistratelijkheid heeft met name uitwerking gekregen in het kader van de opsporing en de vervolging. In de parlementaire geschiedenis van de Wet op de Rechterlijke Organisatie wordt in dit kader gesproken van een ‘essentiële grondhouding’. Het gaat om een attitude die zodanig met het openbaar ministerie is verbonden dat deze als het ware door elke officier van justitie vanzelf in de praktijk wordt gebracht.128 De notie van magistratelijkheid geeft in die zin een karakteri-sering van de wijze waarop het openbaar ministerie zijn taken dient uit te voeren.129

De eis van magistratelijkheid lijkt in die zin dan ook betekenis te kunnen hebben voor de bevoegdheden die het openbaar ministerie uitoefent in het kader van zijn taak tot tenuitvoerlegging.

Die grondhouding brengt mee dat het openbaar ministerie in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde een ‘onpartijdige en niet vooringe-nomen’ bijdrage dient te leveren aan de waarheidsvinding en behoort in te staan voor

127 De Doelder 1988, p. 9-16 brengt de rechtshandhavingstaak van het openbaar ministerie in verband met het vereiste van magistratelijkheid. Zie voorts ’t Hart 2001, p. 34 e.v. en Crijns 2010, p. 315-316 en p. 325-334.

128 Kamerstukken II 1997/98, 25 392, nr. 7, p. 3.

de rechtmatigheid van de opsporing en vervolging. Vanuit die attitude dient het openbaar ministerie zijn ‘poortwachtersfunctie’ bij de rechter te vervullen.130

In de context van opsporing en vervolging wordt de notie van magistratelijk-heid ook wel omschreven als optreden van de officier van justitie ‘als ware hij rechter’.131 Het openbaar ministerie dient zich volgens ’t Hart, vanuit de oriëntatie op het recht, bij de hantering van zijn bevoegdheden ‘rechterlijk’ op te stellen.132

Ook De Doelder meent dat het openbaar ministerie zich in zijn functioneren dient te laten leiden door zijn ‘rechterlijke attitude’.133 Crijns typeert de eis van magistratelijkheid eveneens als ‘een op de rechter georiënteerde houding’ en bena-drukt dat het gaat om een streven om zich op te stellen ‘als ware hij rechter’, maar dat de officier van justitie geen rechter is.134 In de eis om zich ‘rechterlijk’ op te stellen lijken met name grondwaarden, zoals onafhankelijkheid en onpartijdig-heid, besloten te liggen. De positie van het openbaar ministerie als onderdeel van de rechterlijke macht en de rechtstatelijke afwegingen die het in dat kader dient te maken vragen om een zekere mate van onafhankelijkheid. Het openbaar ministerie heeft de plicht tot bescherming van de grondrechten en van de beginselen van een behoorlijke procesorde. Deze plicht kan in een spanningsverhouding komen te staan tot de democratische controle en de ministeriële verantwoordelijkheid.135 De rechtsstatelijke afwegingen die het openbaar ministerie dient te maken nopen tot een beperkte rol en afstandelijkheid van de minister van Justitie.136

Bij het voorgaande past dat het openbaar ministerie zich terughoudend en met distantie opstelt en kritisch reflecteert op het eigen functioneren. Dit laatste komt eveneens tot uitdrukking in de eindrapportage OM-programma Versterking Op-sporing en Vervolging. Daarin wordt benadrukt dat de magistratelijke rol van de officier van justitie impliceert dat een balans moet worden gezocht tussen de eis van magistratelijkheid en het sturing geven aan een opsporingsonderzoek: er moet sprake zijn van ‘betrokken distantie’.137

De magistratelijke opstelling van het openbaar ministerie impliceert volgens De Doelder – in navolging van ’t Hart – dat het openbaar ministerie vanuit zijn taak tot rechtshandhaving steeds een afweging maakt van de in het geding zijnde instrumentele belangen tegen de rechtsbeschermende belangen.138 De eis van magistratelijkheid vertaalt zich volgens De Doelder er in dat de officier van justitie zich bij voortduring dient af te vragen of zijn handelen een aanvaardbaar resultaat is van een afweging van de in het geding zijnde belang van de maatschappij om de criminaliteit te bestrijden tegenover het individuele belang van de verdachte.139 Een magistratelijke houding kan in dit verband volgens Crijns het best worden

136 Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 22 e.v. Zie ook ’t Hart 2001, p. 34

137 Zie de eindrapportage OM-programma Versterking Opsporing en Vervolging, p. 6 dat verscheen naar aanleiding van de Schiedammer Parkmoord.

138 De Doelder 1988, p. 13 en ’t Hart 1976, p. 3 en 10.

ven als een houding van de officier van justitie die deze inherente betrokkenheid van instrumentaliteit en rechtsbescherming onderkent.140

Indien er van wordt uitgegaan dat de eis van magistratelijkheid een essentiële grondhouding van het openbaar ministerie veronderstelt die tegenwoordig dient te zijn in al het justitieel handelen en welke wordt bepaald door waarden als objectiviteit, kritische reflectie, onafhankelijkheid en onpartijdigheid, dan rijst de vraag wat de betekenis is van deze eis naast de beginselen van een behoorlijke procesorde. Crijns is van mening dat de hiervoor veronderstelde grondhouding niet reeds voortvloeit uit de beginselen van een behoorlijke strafrechtspleging. Hij ziet de magistratelijkheid dan ook als een appel aan de medewerkers van het open-baar ministerie die in hun gehele optreden fatsoenlijk en integer dienen te han-delen. Het openbaar ministerie is echter door zijn constitutionele verhouding tot de minister in het voorgaande gekenmerkt als een overheidsorgaan. Het is in die zin, evenals alle andere overheidsorganen, gehouden om zich behoorlijk te gedra-gen. Omgekeerd kunnen bovendien veel van de waarden die aan de eis van ma-gistratelijkheid wordt toegekend ook betekenis hebben voor de wijze waarop de onder de minister van Justitie ressorterende overheidsorganen invulling dienen te geven aan hun taak. Het onderscheid tussen de eis van magistratelijkheid en de be-ginselen van een behoorlijke procesorde wordt daarmee in belangrijke mate gere-lativeerd.

Belangrijker nog is dat de notie dat het openbaar ministerie zich ‘magistratelijk’ dient op te stellen op zichzelf genomen geen antwoord geeft op de vraag welke bevoegdheden aan het openbaar ministerie dienen toe te komen. De notie van magistratelijkheid vormt in die zin ‘slechts’ een gedragsvoorschrift voor de wijze waarop het openbaar ministerie aan hem toegekende bevoegdheden dient uit te oefenen.

3.3.2 De betekenis van de van de constitutionele positie van het openbaar ministerie tot de rechter voor de tenuitvoerlegging

De constitutionele positie die het openbaar ministerie ten opzichte van de rechter inneemt (en waaruit de notie van magistratelijkheid mede wordt afgeleid) lijkt in dat opzicht meer betekenis te hebben voor de discretionaire bevoegdheid tot tenuit-voerlegging. Het openbaar ministerie vormt zoals gezegd een schakel tussen de mi-nister van Justitie en de rechter. De mimi-nister kan niet zelf optreden bij de rechter. Hiervoor dient hij te handelen via het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie oefent een aantal van zijn bevoegdheden in het kader van de tenuitvoerlegging uit bij de rechter. Zo kan de officier van justitie bijvoorbeeld een vordering indienen tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf (art. 14g Sr). Ook kan de veroordeelde bezwaar aantekenen tegen het bevel van het openbaar ministerie tot tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis in het kader van de taakstraf (art. 22g Sr). De rechter vormt in beide situaties zijn oordeel op grond van hetgeen tijdens de (raadkamer)zitting naar voren wordt gebracht. Gelet op de hiervoor geschetste hiërarchische verhouding tussen de minister van Justitie en het openbaar ministerie kan de minister een aanwijzing geven omtrent het door de

officier van justitie bij de rechter in te nemen standpunt. Ook voor de tenuitvoer-leggingsfase geldt evenwel dat deze aanwijzing niet kan worden gegeven op een wijze die het de officier van justitie onmogelijk maakt om rekening te houden met hetgeen ter zitting is voorgevallen.141 De officier van justitie kan bij de behandeling van de vordering namelijk worden geconfronteerd met nieuwe informatie die door de veroordeelde naar voren wordt gebracht. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan de situatie dat een verdachte bij verstek is veroordeeld tot een taakstraf en de re-classering vervolgens geen contact tot stand kan brengen met de veroordeelde. Het openbaar ministerie zal in voorkomende gevallen een bevel geven tot tenuitvoer-legging van de vervangende hechtenis. Na een door de veroordeelde ingesteld bezwaar kan ter zitting blijken dat de veroordeelde lichamelijk of psychisch niet in staat is om de aan hem opgelegde taakstraf uit te voeren. Het openbaar ministerie zal zich over deze nieuwe informatie een oordeel dienen te vormen en de rechter dienen voor te lichten. Enige distantie is daarbij vereist.

4 DE VERHOUDING VAN HET CENTRAAL JUSTITIEEL INCASSO

-BUREAU (CJIB) TOT HET OPENBAAR MINISTERIE EN DE MINISTER VAN JUSTITIE

4.1 Inleiding

De tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties geschiedt in de loop der jaren steeds vaker door of namens onder de minister van Justitie en/of het openbaar ministerie vallende autoriteiten zoals het CJIB. Het CJIB wordt in de Aanwijzing Executie getypeerd als een uitvoeringsinstantie van het Ministerie van Justitie die in opdracht van het openbaar ministerie feitelijk de tenuitvoerlegging verzorgt van het overgrote deel van de rechterlijke beslissingen en strafbeschikkingen.142 Deze om-schrijving van het CJIB roept de vraag op hoe het CJIB zich verhoudt tot enerzijds de minister van Justitie en anderzijds het openbaar ministerie. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de ontstaansgeschiedenis van het CJIB en de taken waarmee het is belast. Vervolgens wordt de genoemde verhouding besproken. 4.2 Ontstaansgeschiedenis van het CJIB

De oprichting van het CJIB in 1990 hing samen met de invoering van de Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften (WAHV, ook wel de Wet Mulder genoemd). Vanwege de ingrijpende organisatorische aanpassingen die de implementatie van deze wet bij politie, openbaar ministerie en rechterlijke macht vereiste, is deze wet gefaseerd per regio in werking getreden. De afhandeling van overtredingen van verkeersvoorschriften zou binnen dit wettelijke kader worden ondersteund door een nieuwe instantie: het CJIB. Het CJIB had oorspronkelijk alleen de taak om administratiefrechtelijke sancties (toen nog uitsluitend:

141 Vgl. Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 25.

142 Zie Aanwijzing Executie van het College van procureurs-generaal (2010A031), inwtr. 1 januari 2011, Stcrt. 2010, 20473 (hierna te noemen: Aanwijzing Executie) met bijbehorende rectificatie van 11 januari 2011.

boetes) te innen.143 Op 1 juni 1991 is het CJIB formeel opgericht en is het als landelijk werkende justitiedienst gevestigd te Leeuwarden.144

Met het Besluit Instelling Centraal Justitieel Incassobureau van 7 juni 1994 zijn de instelling en taken van het CJIB in een aparte regeling vastgelegd.145 De positieve ervaringen die met de inning en incasso van de ‘Mulder-sancties’ door het CJIB waren opgedaan en de wens om te komen tot een meer effectieve en efficiënte tenuitvoerlegging van geldboetevonnissen hadden geleid tot het besluit om de inning en incasso van door de strafrechter opgelegde geldboetes op eenzelfde wijze in te richten.146 De instelling en de taken van het CJIB waren tot dat moment vastgelegd in het Besluit AHV.147 Doordat de verwachting bestond dat het CJIB in de toekomst zou worden belast met diverse inningstaken, die hun grondslag in verschillende regelingen zouden hebben, werd de formele instelling van het CJIB in een afzonderlijke regeling ondergebracht, namelijk het Besluit Instelling Centraal Justitieel Incassobureau. Art. 1 van dat besluit bepaalt dat er een Centraal Justitieel Incassobureau is, gevestigd te Leeuwarden, waarvan de algemene leiding, de organisatie en het beheer berusten bij Onze Minister van Justitie. Door in een afzonderlijk besluit in de instelling van het CJIB te voorzien wilde de minister voorkomen dat in ieder afzonderlijk besluit waarin het CJIB (innings)taken kreeg toebedeeld, bepalingen inzake de instelling van het CJIB moesten worden opgenomen of moest worden verwezen naar de instelling van het CJIB in het Besluit AHV.148

In 1994 nam het CJIB het strafrechtelijk boete incassosysteem (STRABIS) in gebruik, waarmee ook de incasso van door de strafrechter opgelegde geldboetes voortaan centraal bij het CJIB geschiedde. Tegelijkertijd werd het Centraal Ontvangkantoor der Gerechten (COG) in het CJIB geïntegreerd dat voorheen de administratieve ondersteuning aan het openbaar ministerie verleende bij de inning en incasso van de door de rechter opgelegde onvoorwaardelijke geldboetes en dat dus reeds ervaring had met het strafrechtelijk boete incassosysteem. Ook hield het

143 Besluit van 29 juli 1994, houdende regels ter uitvoering van de artikelen 3, eerste en derde lid, 22, tweede lid, en 35 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften 1994, Stb. 614 (hierna te noemen: Besluit AHV).

144 Zie voor een uitgebreide beschrijving van de geschiedenis van het CJIB het rapport Het Centraal Justitieel Incasso Bureau. Evaluatie van de agentschapsconstructie CJIB, Ministerie van Justitie, Directie Financieel-Economische Zaken, Den Haag, juni 1999.

145 Besluit van 7 juni 1994, houdende regels in verband met de instelling van het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna te noemen: Besluit Instelling CJIB), Stb. 408, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 11 mei 1999, Stb. 197.

146 Aldus de nota van toelichting behorende bij het Besluit van 8 juni 1994, houdende regels ter uitvoering van artikel 572, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering (Besluit tenuitvoerlegging geldboetevonnissen), Stb. 412, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 23 december 2009, Stb. 2010, 10. Deze positieve ervaringen worden verwoord in het jaarverslag van het openbaar ministerie over 1992, p. 47: ‘Als afzonderlijk positief punt mag het incassosucces van het Centraal Justitieel Incassobureau worden genoemd. Ook nu het aantal door het Centraal Justitieel Incassobureau te verwerken zaken flink is opgelopen en ook het westen van het land onder het Mulder-regiem is komen te vallen, blijkt de effectiviteit van het nieuwe systeem groot: in januari 1993 bleek van alle in het eerste half jaar van 1992 ingevoerde beschikkingen al 93% te zijn voldaan.’

147 Het Besluit AHV vindt zijn grondslag in art. 3 lid 1 en 3 en art. 22 lid 2 WAHV.

COG zich bezig met het centraal beheer van arrestatiebevelen, zodat ook deze taak bij het CJIB werd geïntegreerd.149 In 1996 kreeg het CJIB de status van agent-schap.150