De verhouding van het openbaar ministerie tot de minister van Justitie voor de wijziging van de Wet RO

De verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie is tot aan de wijziging van de Wet op de Rechterlijke Organisatie in 1999 de voortdurende inzet geweest van krachtmetingen.1 Op de discussie over de verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie en de achtergrond daarvan wordt hieronder ingegaan. Centraal in deze discussie stond de vraag naar de reikwijdte van de ministeriële bevoegdheid en de daarmee samenhangende politieke verantwoordelijkheid. Ook over de (mate van) onafhankelijkheid van het openbaar ministerie ten opzichte van de minister van Justitie bestond verschil van mening.

De regeling van de (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid is neergelegd in art. 42 lid 2 Gw dat bepaalt dat de Koning onschendbaar is en de ministers ver-antwoordelijk.2 Uit de bepaling blijkt niet wat deze verantwoordelijkheid inhoudt en jegens wie de minister verantwoording dient af te leggen. Het antwoord hierop is te vinden in art. 68 Gw: de ministers geven de kamers mondeling of schriftelijk de door een of meer Kamerleden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de Staat. De ministeriële verantwoordelijkheid ziet daarmee op de democratische controle verhouding tussen de minister en de kamers. De minister kan ter verantwoording worden geroepen en staat daardoor onder democratische controle.3

De discussie over de verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie gaat terug tot de totstandkoming van de Wet op de Rechterlijke Organisatie in 1827.4 Minister van Justitie Van Maanen stelde bij de parlementaire behandeling van het wetsontwerp de afhankelijkheid van het openbaar ministerie voorop. Het openbaar ministerie zou niets te beslissen hebben, maar alleen de tolk van de regering bij de rechter zijn. Bovendien stelde hij dat officieren van het openbaar ministerie niet officieren van de wet, of van de natie, maar van de Koning zijn.5 Het openbaar ministerie werd door de wetgever uiteindelijk geposi-tioneerd tussen de uitvoerende en rechterlijke macht in, waarbij het tevens werd gekenmerkt als een van de minister van Justitie afhankelijk orgaan.6 Deze verhou-ding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie werd tot uitdrukking

1 ’t Hart 2001, p. 76. Wet van 19 april 1999, Stb. 194 (inwtr. 1 juni 1999, Stb. 195).

2 Onderscheiden kan worden in vier typen ministeriële verantwoordelijkheid, te weten de civielrechtelijke, de comptabele of financiële, de strafrechtelijke en de politieke. Zie Kortmann 2008, p. 315. In dit kader is m.n. de laatste relevant. Waar in het vervolg wordt gesproken over de ministeriële verantwoordelijkheid wordt de politieke verantwoordelijkheid bedoeld, tenzij anders is aangegeven.

3 Kortmann 2008, p. 317-318.

4 Wet van 18 april 1827, Stb. 20 (inwtr. 1 oktober 1838, Stb. 12).

5 De Bosch Kemper 1838, p. 153. Zie ook Van Maarseveen 1977, p. 209.

6 Volgens Pieterman 1990, p. 186-191, die in zijn onderzoek naar de plaats van de rechter in Nederland van 1813 tot 1920 aandacht besteedt aan de positie van het openbaar ministerie in de rechterlijke organisatie, had (en heeft) het openbaar ministerie een plaats tussen de uitvoerende en de rechterlijke macht in. Zie in dezelfde zin Stolwijk 1992, p. 34.

gebracht in art. 5 (oud) Wet RO, dat bepaalde dat de ambtenaren bij het openbaar ministerie verplicht waren de bevelen na te komen hun door de daartoe bevoegde macht gegeven.7 Algemeen werd aangenomen dat ‘de daartoe bevoegde macht’ de minister van Justitie was.8

De discussie laaide opnieuw op tijdens de vergadering van de Nederlandse Juristen-Vereniging in 1968, waarbij beraadslaagd werd over het thema ‘Vereisen de functies van het Openbaar Ministerie nieuwe wettelijke voorzieningen?’.9 Pre-adviseur Duisterwinkel pleit voor een onafhankelijk openbaar ministerie.10 Mostert komt in zijn preadvies weliswaar tot de conclusie dat het openbaar ministerie valt onder de verantwoordelijkheid en het gezag van de minister van Justitie, maar voegt daar direct aan toe dat het de voorkeur verdient dat de leiding van het openbaar ministerie als orgaan wordt opgedragen aan het College van procureurs-generaal (destijds nog) bij de gerechtshoven.11 Beide voorstellen worden door een grote meerderheid van de vergadering verworpen.12

Eind jaren ’60 van de vorige eeuw wordt gekenmerkt door de justitiële crisis. Twee belangrijke, met elkaar samenhangende ontwikkelingen doen zich in die periode voor, te weten de positieve uitleg van het opportuniteitsbeginsel en de uitleg van handhaving der wetten in art. 4 (oud) Wet RO als handhaving van het recht. De positieve uitleg van het opportuniteitsbeginsel bracht mee dat vervolging niet enkel wettelijk mogelijk moest zijn, maar op grond van het algemeen belang ook gewenst. Dat maakte het mogelijk om rekening te houden met maatschappe-lijke belangen hetgeen na de justitiële crisis van groot belang was gebleken.13 Wan-neer het openbaar ministerie op grond van het positieve opportuniteitsbeginsel niet automatisch wanneer de wet dat mogelijk maakt strafrechtelijk reageert, dan kan de doelstelling van het openbaar ministerie als vanzelfsprekend ook niet meer de hand-having van de wet zijn, hetgeen dit automatisme namelijk nog wel impliceert.14

De positieve uitleg van het opportuniteitsbeginsel liet ruimte voor het voeren van beleid. Vanaf de jaren ’70 van de vorige eeuw is het openbaar ministerie dan ook strafrechtelijk beleid gaan ontwikkelen. Deze taak was tot dan toe bij uitstek aan de centrale overheid en in het bijzonder de minister van Justitie

7 Stolwijk 1992, p. 34.

8 Lubberdink 1982, p. 63; Stolwijk 1992, p. 33. Die bevoegdheid werd kennelijk verondersteld. Het artikel vestigde dus niet de zeggenschap van de minister over het openbaar ministerie, maar bevestigde deze slechts. Kamerstukken II 1995/96, 24 034, nr. 13, p. 4-5. Zie ook ’t Hart 2001, p. 76.

9 Zie over deze discussie o.a. Remmelink 1968; Lubberdink 1982, p. 66-69; Elzinga & Koopman 1994, p. 214-215; Elzinga 1994, p. 530.

10 Duisterwinkel 1968.

11 Mostert 1968, p. 311 en 342.

12 Handelingen der Nederlandse Juristen-Vereniging (II) 1968, p. 134-135. Op de vraag of het

openbaar ministerie – behoudens wettelijke uitzonderingen – een onafhankelijke positie behoort in te nemen ten opzichte van de regering antwoordt een grote meerderheid van de vergadering ontkennend. Eenzelfde standpunt – dat min of meer logisch uit het voorgaande voortvloeit – wordt op de vergadering ook ingenomen met betrekking tot de vraag of het wenselijk is om het openbaar ministerie onder de leiding te stellen van het te vormen College van procureurs-generaal bij de gerechtshoven.

13 ’t Hart 2001, p. 11.

den.15 In de jaarverslagen van het openbaar ministerie die vanaf 1970 verschijnen, wordt de controle op het handelen van het openbaar ministerie zowel in handen van de rechter als de minister gelegd. Het openbaar ministerie voert zijn bevoegd-heid uit bij de rechter en wordt daardoor gecontroleerd, terwijl anderzijds werd er-kend dat het openbaar ministerie zelfstandig zijn beleid kan bepalen, mits de minister daarvoor verantwoording kan afleggen tegenover het parlement. Het open-baar ministerie stelde zich daarbij op het standpunt dat het in de eerste plaats verant-woording aflegt aan de rechter.16

Onder invloed van de zaak-Menten, de Lockheed-affaire en de Bloemhoven-affaire kwam de verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie in 1976 onder spanning te staan.17 Zo had de minister van Justitie in de zaak Menten buiten het openbaar ministerie om rechtstreeks in een zaak ingegrepen door aan de verdachte toe te zeggen dat hij niet zou worden vervolgd.18 Dat deed de vraag rijzen in hoeverre het openbaar ministerie is gebonden aan een door de minister gedane toezegging. De Hoge Raad oordeelde hierover dat, na een door de minister van Justitie gedane toezegging dat de verdachte niet zou worden vervolgd, deze er in redelijkheid op mag vertrouwen dat een vervolging ter zake van de feiten waarop de ministeriële toezegging betrekking had inderdaad achter-wege blijft. De beginselen van een goede procesorde brengen mee dat de voor het justitiële beleid verantwoordelijke organen niet handelen naar willekeur, maar gebonden zijn aan jegens de verdachte gedane toezeggingen die bij deze gerecht-vaardigde verwachtingen hebben opgewekt. Een strafvervolging is volgens de Hoge Raad slechts dan met een goede procesorde verenigbaar indien zulks door zwaarderwegende belangen wordt geëist. De feiten kunnen bijvoorbeeld dermate ernstig zijn dat het instellen van een strafvervolging zwaarder weegt dan de eer-biediging van een bij de verdachte gewekte verwachting door een gedane toe-zegging dat hij niet zou worden vervolgd. Het arrest geeft geen antwoord op de vraag of de minister bevoegd handelde door in een concrete zaak een beslissing te nemen. Annotator Van Veen beantwoordt deze vraag ontkennend. De minister mag weliswaar bevelen aan het openbaar ministerie geven op grond van art. 5 Wet RO, maar hij is geen deel van het openbaar ministerie en heeft niet de bevoegd-heden die de wet aan leden van het openbaar ministerie toekent. De minister van Justitie kan dus niet zelf de beslissing om niet te vervolgen nemen en meedelen aan de verdachte. De minister zal moeten handelen via het openbaar ministerie. Een toezegging van de minister had daarom uitsluitend door aanwijzingen aan het openbaar ministerie kunnen worden geëffectueerd.19

15 Stolwijk 1992, p. 37-39.

16 Van Maarseveen 1977, p. 210; Elzinga 1994, p. 530-531 en Elzinga & Koopman 1994, p. 216. Zie ook het jaarverslag van het openbaar ministerie over 1974, opgenomen in Kamerstukken II 1975/76, 13 600 VI, nr. 3, p. 15.

17 Zie voor deze ontwikkelingen zeer uitgebreid Van Maarseveen 1977. Zie ook Elzinga & Koopman 1994, p. 216-217.

18 HR 29 mei 1978, NJ 1978, 358 m.nt. ThWvV.

19 Annotator Mulder wijst er in het Tweede Menten-arrest (HR 22 mei 1979, NJ 1979, 301 m.nt. GEM) op dat de president van de Hoge Raad in een mondelinge toelichting op de uitspraak heeft gewezen op deze mogelijkheid van de minister van Justitie.

De parlementaire controle op en beïnvloeding van het openbaar ministerie werden door de hiervoor geschetste ontwikkelingen vergroot.20 De minister had meer directe bemoeienis gekregen met het algemene beleid van het openbaar ministerie en bemoeide zich bovendien met politiek relevante (individuele) zaken.21

In de literatuur heerste ondertussen de opvatting dat het openbaar ministerie weliswaar hiërarchisch ondergeschikt was aan de minister van Justitie, maar ver-schillende schrijvers deden pogingen deze ondergeschiktheid te matigen. Veelal werd een zekere afstand tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie aangenomen. Zo werd gesproken over ‘fluwelen handschoenen’ waarmee de minis-ter het openbaar minisminis-terie zou moeten aanpakken22, was het openbaar ministerie ‘gelieerd aan het bestuur’, maar ‘geaccrediteerd bij de rechter’23, moest de minister van Justitie het ‘eigen gelaat’ van het openbaar ministerie respecteren24 en werd het openbaar ministerie getypeerd als een ‘buitendienst’ van het Ministerie van Justitie25. In de literatuur kunnen twee ‘denklijnen’ worden onderscheiden.26 Enerzijds zijn er schrijvers die zich op het standpunt stellen van een volledige en vrijwel onbeperkte politieke verantwoordelijkheid van de minister voor het openbaar ministerie. Daarbij wordt benadrukt dat de minister het openbaar ministerie een zekere ruimte moet laten, vooral waar het de afdoening van individuele strafzaken betreft. De ministeriële verantwoordelijkheid blijft evenwel in stand indien die ruimte wordt geboden.27 Anderzijds wordt de zelfstandigheid van het openbaar ministerie bepleit, waaraan veelal een beperking van of een indirecte (getrapte) ministeriële verantwoordelijkheid wordt gekoppeld.28 Deze laatste groep koppelt de ministeriële verantwoordelijkheid veelal aan de aanwijzingsbevoegdheid uit art. 5 (oud) Wet RO. De minister is niet verantwoordelijk voor het doen en laten van het openbaar ministerie, maar slechts voor het al dan niet ingrijpen, zo luidt de redenering. Deze beperkte verantwoordelijkheid van de minister van Justitie (de minister is slechts verantwoordelijk voor de wijze waarop hij gebruik maakt van

20 Elzinga 1994, p. 531 en Elzinga & Koopman 1994, p. 217.

21 Van Maarseveen 1977 en ’t Hart 2001, p. 83.

22 Suyver 1976, p. 169.

23 Mostert 1968, p. 263.

24 Mostert 1968, p. 311-312. Zie ook Remmelink 1968, p. 173.

25 Korthals Altes 1988, p. 371.

26 Elzinga & Koopman 1994, p. 214-228. Zie ook Elzinga 1994, p. 530-534.

27 Zie in dit verband met name ’t Hart 1994, p. 322 en ’t Hart 2001, p. 76-83, i.h.b. p. 80. Zie voorts Lubberdink 1982, p. 62-70; Suyver 1976; Korthals Altes 1988; Hirsch Ballin 1991; Stolwijk 1992 en Osinga 1992. Zie voor een uitgebreide bespreking van de standpunten van deze schrijvers Elzinga & Koopman 1994, p. 214-228 en Elzinga 1994, p. 530-534. Zie ook ’t Hart 2001, p. 77-78.

28 Tot deze groep behoren onder meer Duisterwinkel 1968; Mostert 1968; Remmelink in zijn conclusie voor HR 22 mei 1979, NJ 1979, 301 m.nt. GEM; Enschede 1980; Van Maarseveen 1977; Van Veen 1977; Meijers 1987; Corstens 1988 en De Doelder 1988, p. 12-14. ’t Hart 2001, p. 21-22 en 76 wijst erop dat het een misvatting is dat deze schrijvers (met name strafrechtsjuristen) zouden pleiten voor een van de minister onafhankelijk openbaar ministerie. Deze opvatting is in de strafrechtelijke literatuur door niemand gehuldigd. Het ging vrijwel nooit om uitersten als een geheel onafhankelijk openbaar ministerie, dan wel een openbaar ministerie als buitendienst van het Ministerie van Justitie.

zijn bevoegdheid om het openbaar ministerie aanwijzigen te geven) lijkt onder de oude Wet RO de heersende leer te zijn.29

De jaren ’90 van de vorige eeuw kenmerken zich door onvrede over het functioneren van het openbaar ministerie. De verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie nam de vorm aan van een achterhoedegevecht. In de zogenaamde Paasbrief uit 1992 nemen de procureurs-generaal stelling.30 In de brief wordt een onderscheid gemaakt tussen het aan de minister voorbehouden politieke beleid en het aan het openbaar ministerie voorbehouden juridische beleid. Daarnaast wordt de positie van het openbaar ministerie als deel van de rechterlijke macht benadrukt.31

Reorganisatie van het openbaar ministerie werd noodzakelijk geacht als gevolg van de toenemende omvang en ernst van de criminaliteit, de veranderende taken en tevens het falen van het openbaar ministerie. Eind 1993 benoemt de toenmalig minister van Justitie Hirsch Ballin de commissie-Donner om de ontstane situatie te bestuderen en om aanbevelingen te doen.32

Door een brief van de minister van Justitie van 28 juni 1996 aan de Tweede Kamer wordt de discussie opnieuw aangewakkerd. In deze brief wordt aangegeven wat naar het oordeel van de minister de staatsrechtelijke positie is van het openbaar ministerie in relatie tot de minister van Justitie: de minister is volledig bevoegd.33

Voorts geeft de minister een eerste aanzet voor een juridische regeling waarin deze constitutionele verhouding helder wordt vastgelegd.34 Hoewel de brief slechts een aanscherping en een verduidelijking van de bestaande constitutionele verhoudingen inhield, lokte de brief een reeks van reacties uit, die duidelijk maakten dat over de verhouding van het openbaar ministerie tot de minister van Justitie nog geen con-sensus bestond.35

29 ’t Hart 2001, p. 79.

30 Zie voor de zogenaamde Paasbrief van de procureurs-generaal van 21 april 1992: Trema 1992, p. 291-293.

31 Schalken 1992, p. 816-817 spreekt in dit verband van een dubbele cultuuromslag bij het openbaar ministerie.

32 Rapport van de commissie-Donner Het functioneren van het openbaar ministerie binnen de rechtshandhaving uit 1994. Zie over deze ontwikkeling en het rapport: ’t Hart 2001, p. 15-19. Deze auteur wijst er op dat hoewel op organisatorisch vlak veel aan het rapport is ontleend, de uitwerkingen soms haaks staan op de in het rapport gepresenteerde visie.

33 Kamerstukken II 1995/96, 24 034, nr. 13. Zie over deze brief ook Cliteur 1997, p. 91; Cliteur

1997a, p. 117.

34 Veel van de uiteenzetting van de minister van Justitie in de brief is later terug te vinden in de toelichting op de Wet reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket van 19 april 1999, Stb. 194 (inwtr. 1 juni 1999, Stb. 195). Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 18-31.

35 Cliteur 1997, p. 91. In reactie op de brief van de minister van Justitie stuurde de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) een afwijzend standpunt naar de Kamer. Zie de brief van de NVvR aan de voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal d.d. 17 december 1996, gepubliceerd in Trema 1996, p. 319-322. Tijdens een algemeen overleg met de Vaste Commissie van Justitie krijgt de minister van Justitie evenwel de volledige steun van de volksvertegenwoordiging voor haar plannen. Zie Kamerstukken II 1996/97, 24 034, nr. 15. Het College van procureurs-generaal onderstreept op zijn beurt in een brief het belang van het standpunt van de NVvR. Zie de brief van het College van procureurs-generaal aan de minister van Justitie d.d. 11 oktober 1996.

2.3 De verhouding van het openbaar ministerie tot de minister van