Het openbaar ministerie en de plaatsingsbeslissing

Het voorgaande doet de vraag rijzen waarom de plaatsingsbeslissing niet aan het openbaar ministerie werd toebedeeld dat immers toch de taak tot tenuitvoerlegging had. Een mogelijke verklaring hiervoor is gelegen in de toenmalige organisatie-structuur van het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie is van oorsprong een bij de verschillende gerechten geaccrediteerd orgaan.83 Dat houdt in dat het open-baar ministerie bij de Hoge Raad werd uitgeoefend door de procureur-generaal bij de Hoge Raad, het openbaar ministerie bij de gerechtshoven door de procureurs-generaal bij de ressortsparketten en het openbaar ministerie bij de arrondissements-rechtbanken en kantongerechten door de officieren van justitie bij de arrondisse-mentsparketten. Aan het hoofd van ieder van de vijf ressortsparketten stond een procureur-generaal die bevoegd was bevelen te geven aan de onder hem ressor-terende hoofdofficieren van justitie.84 De procureur-generaal bij de Hoge Raad was daarnaast bevoegd bevelen te geven aan de procureurs-generaal bij de gerechtshoven en de hoofdofficieren van justitie.85 Feitelijk ontwikkelde het ambt van procureur-generaal bij de Hoge Raad zich echter tot een los van het openbaar ministerie staand orgaan. Leiding aan het openbaar ministerie werd gegeven door de vijf

80 Vegter 1987, p. 173 merkt op dat art. 107 Gevangenismaatregel 1953 verder ging dan art. 553 (oud) Sv dat de minister de vrijheid liet al dan niet richtlijnen tot stand te brengen.

81 Kazemier 1950, p. 182-183.

82 Volgens Jonkers e.a. (losbl.), suppl. 11 (mei 1980), hoofdstuk VIII, p. 336 zijn dit ook de oudste door de minister van Justitie gegeven richtlijnen bij selectie van tot gevangenisstraf veroordeelden.

83 Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 2-3.

84 Art. 54 Reglement I.

generaal die bijeen kwamen in de Vergadering van procureurs-generaal. Een wettelijke basis voor deze centrale leiding ontbrak echter.

Toebedeling van de plaatsingsbeslissing aan het openbaar ministerie lijkt dan ook geen mogelijkheid te zijn geweest gelet op de toenmalige organisatie van het openbaar ministerie. De mogelijkheid voor het openbaar ministerie om sturing te geven aan een centraal orgaan ontbrak eenvoudigweg.

De inwerkingtreding van de Wet reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket heeft een verandering gebracht in de organisatie van het openbaar ministerie door de instelling van het College van procureurs-generaal.86 Het College van procureurs-generaal vormt de landelijke leiding van het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie profileert zich onder leiding van dit college hoe langer, hoe meer als één centrale organisatie.87

De toedeling van de plaatsingsbeslissing aan de minister lijkt in het licht van de tijd waarin dat geschiedde een logische stap te zijn geweest. Aan de minister van Justitie waren al gaandeweg meer en meer bevoegdheden toegekend met betrekking tot de tenuitvoerlegging van met name vrijheidsbenemende straffen. De toedeling van deze bevoegdheid aan de minister van Justitie door de Beginselenwet gevangeniswezen 1951 en de hiervoor genoemde Gevangenismaatregel 1953 kan dan ook worden gezien als een codificering van de bestaande praktijk.

8 DE INVOERING VAN DE PENITENTIAIRE BEGINSELENWET EN DE WIJZIGING VAN DE WET OP DE RECHTERLIJKE ORGANISATIE

Bij de invoering van de Penitentiaire beginselenwet werd de tekst van art. 553 (oud) Sv gewijzigd in de huidige tekst:

‘De tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen geschiedt door het openbaar ministerie dan wel op voordracht van deze door Onze Minister’.88

Het voorgestelde art. 553 Sv geeft volgens de memorie van toelichting op de Penitentiaire beginselenwet beter dan het oude de verdeling van bevoegdheden weer. De tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties geschiedt door het openbaar ministerie, tenzij deze dit overlaat aan de minister. Niet het openbaar ministerie, maar de minister van Justitie was volgens de memorie van toelichting de centrale autoriteit bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende straf en de vrijheids-benemende maatregel.89 Het openbaar ministerie diende echter nog wel bij ver-gaande beslissingen aanver-gaande de wijze van executie van een straf of maatregel te

86 Wet van 19 april 1999, Stb. 194 (inwtr. 1 juni 1999).

87 De omvorming van de vijf ressortsparketten tot één Landelijke Ressortelijke Organisatie vormt hier een voorbeeld van. Zie Jaarbericht OM 2008, p. 1.

88 Wet van 18 juni 1998, Stb. 430 en het bijbehorende besluit van 9 november 1998, Stb. 623 (inwtr. 1 januari 1999).

89 In de memorie van toelichting werd er in dit verband op gewezen dat het opperbeheer van de penitentiaire inrichtingen aan de minister van Justitie was opgedragen, waarmee hij eindverantwoordelijk was voor de gang van zaken in de penitentiaire inrichting (zie thans art. 11 Sr jo. 3 lid 2 Pbw). Zijn betrokkenheid bleek bovendien uit het vereiste dat penitentiaire programma’s door hem moesten worden erkend (zie thans art. 4 lid 3 Pbw).

worden geconsulteerd. Dit zouden met name beslissingen in het kader van de de-tentiefasering en verlofverlening betreffen.90

In de toelichting wordt bovendien opgemerkt dat de minister niet alleen ten aanzien van de vrijheidsstraffen een sleutelfunctie vervulde, maar ook ten aanzien van de vermogensstraffen. De executie van vermogensstraffen was een landelijke aangelegenheid geworden, waarmee het Centraal Justitieel Incassobureau in Leeuwarden was belast.91 In het jaarverslag van het openbaar ministerie over 1990 werd over de rol van het openbaar ministerie bij de executie van geldboetes geconcludeerd dat de tenuitvoerlegging daarvan in belangrijke mate een taak van de administratie was geworden. Vooropgesteld werd dat het openbaar ministerie de verantwoordelijkheid had en bleef behouden voor de tenuitvoerlegging van straf-vonnissen. Die verantwoordelijkheid kon echter op een andere manier worden vormgegeven. Voorgesteld werd om de tenuitvoerlegging van geldboetes verder te centraliseren. De reden daarvoor was gelegen in een vergroting van de effectiviteit. Het ontbrak bij de incassoprocedure nogal eens aan snel en consequent handelen, omdat de incassotaak was verbrokkeld over negentien arrondissementsparketten die onder druk van omstandigheden vaak de prioriteit elders moesten leggen.92

De aanscherping van art. 553 Sv stelde volgens de toelichting voorts buiten twijfel dat wanneer het openbaar ministerie de executie overdraagt aan de minister van Justitie de tenuitvoerlegging niet langer volgens richtlijnen van de minister, maar onder zijn verantwoordelijkheid geschiedt. De voordracht tot executie wordt evenwel gedaan door het openbaar ministerie. Het blijft aan het openbaar ministerie voorbehouden – binnen de grenzen van de daarvoor bestaande beperkte beslissingsvrijheid – te bepalen, op welk moment een vrijheidsstraf of vrijheids-benemende maatregel vatbaar is voor executie. Indien door het openbaar ministerie eenmaal een voordracht tot tenuitvoerlegging is gedaan, is de wijze van tenuitvoerlegging een taak van de administratie. Wel kan het openbaar ministerie zich uitlaten over de wenselijk geachte wijze van tenuitvoerlegging.93

In de toelichting wordt geconcludeerd dat de rol van het openbaar ministerie bij de tenuitvoerlegging van zowel vrijheids- als vermogensstraffen en maatregelen in toenemende mate was of in de toekomst zou worden overgenomen door

90 Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 19 en 20.

91 Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 19 en 20.

92 Jaarverslag openbaar ministerie 1990, p. 24 e.v.

93 Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 37 e.v. Op grond van het vierde lid van art. 15 Pbw

dient de selectiefunctionaris van het ministerie van Justitie rekening te houden met de aanwijzingen van het openbaar ministerie. Dit geschiedt middels de zogenaamde executie-indicator. De executie-indicator is een aantekening van het openbaar ministerie bij het aanbieden van een vonnis ter executie aan de minister van Justitie. De beslissing om een executie-indicator te plaatsen wordt om praktische redenen (vaak) al tijdens de voorgeleiding genomen. Met de executie-indicator wordt aangegeven dat het openbaar ministerie wil adviseren over te nemen besluiten inzake (toekomstig) te verlenen verlof aan de gedetineerde of overplaatsing van de gedetineerde naar een ander regime of inrichting en dat het openbaar ministerie tijdig op de hoogte wil worden gebracht van de invrijheidstelling van de desbetreffende gedetineerde. Zie de Aanwijzing executie-indicator en formulier risicoprofiel (2010A028) van het College van procureurs-generaal d.d. 13 december 2010 (inwtr. 1 januari 2011, Stcrt. 2010, 20826) en de bijbehorende rectificatie van 11 januari 2011. Zie ook hoofdstuk 8, par. 4.3.

landelijke diensten die onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie ressorteren, hetzij in directe vorm, hetzij op afstand in de vorm van een agentschap. Het openbaar ministerie blijft volgens de minister van Justitie met betrekking tot de overige strafrechtelijke beslissingen wel zelf belast met de tenuitvoerlegging. Als voorbeeld wordt daarbij genoemd de tenuitvoerlegging van de straf van het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte (thans: de taakstraf). Met betrekking tot de maatregel van terbeschikkingstelling met aanwijzingen (thans: met voorwaarden) is bovendien naast de minister mede het openbaar ministerie belast met het toezicht. De tenuitvoerlegging van de last tot plaatsing in een psychiatrisch ziekenhuis geschiedt daarnaast ook door het openbaar ministerie.94

Zoals in hoofdstuk 3 nader zal worden uiteengezet zet de ontwikkeling waarbij steeds meer bevoegdheden aan onder – al dan niet directe verantwoordelijkheid van – de minister van Justitie ressorterende organisaties worden toegekend zich voort met de ontwikkeling van het strafrechtelijke sanctiestelsel. Te wijzen valt op de introductie van nieuwe sancties, zoals de ontnemingsmaatregel en de schade-vergoedingsmaatregel waarbij het CJIB thans een belangrijke taak heeft met betrekking tot de feitelijke uitvoering daarvan. Een andere belangrijke ontwikkeling, die evenwel gelet op het onderwerp van deze studie buiten beschouwing blijft, betreft de introductie van de strafbeschikking (art. 257a e.v. Sv), waardoor het open-baar ministerie de bevoegdheid heeft gekregen om zelfstandig sancties op te leggen.95 De taak tot tenuitvoerlegging werd hierdoor verder uitgebreid in die zin dat ook deze strafbeschikkingen ten uitvoer dienen te worden gelegd. Onder de term ‘rechterlijke beslissingen’ in de zin van art. 553 Sv worden thans namelijk ook strafbeschikkingen verstaan (vgl. art. 138 Sv).

In het jaar van de invoering van de Penitentiaire beginselenwet is ook de Wet op de Rechterlijke Organisatie gewijzigd.96 Art. 4 Wet RO (oud) is gewijzigd in art. 124 Wet RO. Anders dan in het oude artikel wordt in het nieuwe geen opsomming gegeven van de neventaken en bevoegdheden van het openbaar ministerie, maar wordt volstaan met een algemene taakstelling waarin wordt bepaald dat het openbaar ministerie ‘belast is met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij de wet vastgestelde taken’.97 In het tweede deel van art. 124 Wet RO wordt volstaan met de bepaling dat – buiten de strafrechte-lijke handhaving van de rechtsorde – het openbaar ministerie ook belast is met andere bij de wet vastgestelde taken.98 Daarmee wordt in de Wet RO in elk geval zichtbaar gemaakt dat het openbaar ministerie niet uitsluitend gericht is op straf-rechtelijke handhaving. De andere taken en bevoegdheden van het openbaar

94 Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 20.

95 Zie hoofdstuk 1, par. 3.

96 Wet van 19 april 1999, Stb. 194 en het bijbehorende besluit van 19 mei 1999, Stb. 198.

97 De memorie van toelichting spreekt in dit verband van een bepaling met een ‘programmatisch karakter’. Er is gekozen voor een ruime, in algemene termen gestelde omschrijving van de kerntaak, die geen aanleiding kan geven tot een beperkende uitleg. Zie Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 39. Corstens/Borgers 2011, p. 103 meent dat de opsomming van taken vollediger, maar ook abstracter is geworden.

nisterie dienen krachtens het legaliteitsbeginsel overigens wel hun grondslag te vin-den in de wet in formele zin.99

9 VOORUITBLIK

Ten tijde van het afronden van dit onderzoek bestonden er binnen het openbaar ministerie en het Ministerie van Justitie plannen om te komen tot een nieuwe taak- en verantwoordelijkheidsverdeling met betrekking tot het ten uitvoer leggen van rechterlijke beslissingen. Ook art. 553 Sv zou aanpassing behoeven, omdat dit artikel geen inzicht zou geven in de huidige taak- en verantwoordelijkheidsverdeling. De vraag naar de invulling van de taak van het openbaar ministerie bij de tenuitvoer-legging van door de rechter opgelegde strafrechtelijke sancties wordt door deze ontwikkeling uiterst actueel.

Bij brief van 25 oktober 2011 heeft de staatssecretaris van Justitie de Tweede Kamer geïnformeerd over de voorgenomen wijzigingen met betrekking tot de tenuitvoerlegging.100 Deze wijzigingen worden uitgevoerd in het kader van het programma Uitvoeringsketen Strafrechtelijke Beslissingen.101 In de brief zet de staatssecretaris uiteen op welke punten de uitvoeringsketen (verder) moet worden verbeterd om de doelstellingen van deze keten – een snelle en zekere tenuitvoer-legging en een betere informatiepositie voor partners binnen en buiten de keten – te behalen.

Een effectieve en doelmatige tenuitvoerlegging van strafrechtelijke straffen en maatregelen vormt het uitgangspunt in de plannen van de staatssecretaris. Daarvoor worden drie doelstellingen geformuleerd: snel, zeker en goed geïnformeerd.102 Om deze doelstellingen te kunnen behalen, dienen volgens de staatssecretaris enerzijds de ketenwerkprocessen (hoe werken de verschillende partners zelf en met elkaar) en anderzijds de regie op de keten als geheel (meer inzicht en sturing op de keten) te worden verbeterd.

Een heldere taak- en verantwoordelijkheidsverdeling in de keten is daarvoor een voorwaarde.103 De staatssecretaris wijst er in dit verband op dat de verschillende onderdelen van de uitvoeringsketen van strafrechtelijke beslissingen organisch zijn gegroeid en dat werkprocessen steeds op onderdelen zijn aangepast.104 In het verlengde daarvan kondigt de staatssecretaris aan dat de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen zal worden overgedragen van het openbaar ministerie aan de minister van (Veiligheid en) Justitie. De verantwoor-delijkheid voor de tenuitvoerlegging wordt onder de Directeur-Generaal Jeugd en Sanctietoepassing gebracht. Verantwoordelijkheden van het openbaar ministerie en het departement worden daarmee volgens de staatssecretaris helder gescheiden. Het openbaar ministerie is en blijft verantwoordelijk voor het aanleveren van de strafrechtelijke beslissingen die gereed zijn om ten uitvoer te worden gelegd en de onder het departement ressorterende diensten zijn vervolgens verantwoordelijk voor

de uitvoering van deze opdrachten tot tenuitvoerlegging. De staatssecretaris ziet echter nog wel een plaats voor het openbaar ministerie in de tenuitvoerleggingsfase: als dat in het belang is van de opsporing, de resocialisatie of het slachtoffer moet het voor de officier van justitie mogelijk zijn om in een individueel geval te inter-veniëren. Als voorbeeld wijst de staatssecretaris daarbij op de situatie dat de officier van justitie de tenuitvoerlegging van een aantal geldboeten van een veelpleger wil uitstellen, omdat hij succesvol deelneemt aan een afkickprogramma, maar geen vermogen en inkomsten heeft. Daarmee doelt de staatssecretaris kennelijk op de bevoegdheid tot het verlenen van uitstel van betaling ex art. 561 lid 3 Sv.105

De wijzigingen met betrekking tot de herziene taak- en verantwoordelijkheids-verdeling tussen het openbaar ministerie en de minister worden tevens aangegrepen voor een bredere herziening en modernisering van de wet- en regelgeving die ziet op de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. De doelstelling van een effectieve en doelmatige tenuitvoerlegging zal daarbij mede richtinggevend zijn.106

De plannen van de staatssecretaris van Justitie roepen diverse vragen op. Zo is het niet duidelijk welke gevolgen het verschuiven van de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging heeft voor de taak van het openbaar ministerie tot tenuit-voerlegging. Wat betekent dit voor de bevoegdheden die het openbaar ministerie thans heeft met betrekking tot het ten uitvoer leggen van strafrechtelijke sancties? Wordt de taak van het openbaar ministerie beperkt doordat een groot deel van de huidige bevoegdheden van het openbaar ministerie in de toekomst zal worden uitgevoerd door de minister van Justitie of door onder de – al dan niet directe verantwoordelijkheid van de – minister van Justitie ressorterende autoriteiten, zoals het CJIB? Kortom, wat betekent de verschuiving van de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging voor de positie van het openbaar ministerie in de executiefase? 10 SAMENVATTING EN CONCLUSIES

In dit hoofdstuk is de taak van het openbaar ministerie tot tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen vanuit wets- en rechtshistorisch perspectief beschouwd. Het openbaar ministerie is van oudsher belast met de taak tot tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Het openbaar ministerie wordt in het Wetboek van Straf-vordering van 1838 gezien als een verlengstuk van de rechter. De rechter was lijdelijk en voerde nooit zijn eigen beslissingen uit. Het doen uitvoeren van alle strafvonnissen vormde één van de drie ambtsverplichtingen van het openbaar ministerie. Deze taak van het openbaar ministerie was neergelegd in de voorloper van de huidige Wet op de Rechterlijke Organisatie, de Wet op de zamenstelling der Regterlijke Magt en het beleid der Justitie voor het Koninkrijk der Neder-landen 1838 en bleek voorts uit verschillende in het Wetboek van Strafvordering neergelegde bepalingen.

Voor de feitelijke tenuitvoerlegging schakelt het openbaar ministerie al van oudsher anderen in, zoals de ‘openbare burgerlijke, of (…) gewapende macht’, ‘het

105 Kamerstukken II 2011/12, 33 000 VI, nr. 11, p. 7. Zie hierover de bevoegdheid tot het

verlenen van uitstel van betaling en het toestaan van betaling in termijnen nader hoofdstuk 7, par. 5.6.

daartoe bevoegde bestuur’ of de ‘daartoe bevoegde ontvanger’. De tenuitvoer-legging van rechterlijke beslissingen is daarmee nooit een exclusieve aangelegen-heid van het openbaar ministerie geweest. Uit het voorgaande vloeit bovendien voort dat het van belang is om een onderscheid te maken tussen de wettelijke be-voegdheid tot tenuitvoerlegging en de feitelijke uitvoering.

Dat ook de minister van Justitie van oudsher een taak heeft bij de tenuitvoer-legging volgt uit het feit dat de minister het opperbeheer over de gestichten voerde. Op grond daarvan werd aangenomen dat de minister bevoegd was om regels te stellen met betrekking tot de verdeling van gevangenen over de gestich-ten. In lijn daarmee werden aan de minister in de loop der tijd enkele bevoegd-heden toegekend in het kader van de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissing-en, zoals de plaatsing in een krankzinnigengesticht en het verlenen van verlof. De verdeling van gevangenen over de gestichten werd evenwel overgelaten aan het openbaar ministerie. Deze verdeling vloeide bovendien in belangrijke mate voort uit de wet. Discretionaire bevoegdheid had het openbaar ministerie daarbij nauwe-lijks. Het was niet van groot belang in welk gesticht een veroordeelde terecht-kwam, omdat overal hetzelfde cellulaire regiem gold. Van een selectieproblematiek was destijds (nog) geen sprake.

De Noodwet van 22 november 1918 zorgde voor een belangrijke kentering in de verhouding van het openbaar ministerie en de minister van Justitie bij de ten-uitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Tegen de achtergrond van het gebrek aan celcapaciteit aan het einde van de Eerste Wereldoorlog zorgde de invoering van deze Noodwet ervoor dat de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf niet alleen mogelijk werd in gewone gevangenissen, maar ook in alle bijzondere straf-gevangenissen, alle huizen van bewaring en andere door de minister van Justitie aan te wijzen plaatsen. Het werd bovendien mogelijk dat iedere gevangenisstraf in algehele gemeenschap werd ondergaan. De beslissing van het openbaar ministerie omtrent de plaatsing van de veroordeelde werd daardoor van groot gewicht. Door-dat in de Noodwet was bepaald Door-dat de tenuitvoerlegging, ook voor wat betreft de wijze waarop deze zal plaatshebben diende te geschieden overeenkomstig de door de minister van Justitie te stellen regelen werd het openbaar ministerie in zijn bevoegdheid tot plaatsing gebonden.

In het Wetboek van Strafvordering van 1926 was sprake van continuïteit met het Wetboek van Strafvordering zoals dat was gewijzigd in 1886 voor wat betreft de vraag welk orgaan bevoegd was met betrekking tot de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen: dat was en bleef het openbaar ministerie. Met de tenuit-voerlegging van de gevangenisstraf was op basis van de Noodwet uit 1918 nog steeds de administratie belast.

Tegen de achtergrond van de differentiatie van het gevangenissysteem vond een belangrijke verschuiving van bevoegdheden plaats van het openbaar ministerie naar de minister van Justitie en de administratie. De administratie, ressorterend onder de minister van Justitie, werd de beslissende instantie met betrekking tot het aanwijzen van de plaats van tenuitvoerlegging. De administratie kreeg een veel grotere