De verhouding van het CJIB tot het openbaar ministerie

Een volgende vraag is hoe het CJIB zich institutioneel verhoudt tot het openbaar ministerie. Hiervoor is het CJIB getypeerd als een agentschap van het Ministerie van Justitie die in opdracht van het openbaar ministerie feitelijk de legging van onder meer strafrechtelijke sancties verzorgt. De taak tot tenuitvoer-legging komt echter ingevolge art. 553 Sv formeel toe aan het openbaar ministerie. De taak en bevoegdheid tot tenuitvoerlegging zijn door de wetgever aan het openbaar ministerie geattribueerd.177 Dit doet niet alleen de vraag rijzen naar de verhouding tussen het openbaar ministerie en het CJIB, maar doet ook de vraag rijzen wat de grondslag is van de uitoefening van deze taken door het CJIB.

De verhouding tussen het openbaar ministerie en het CJIB doet sterk denken aan een mandaatverhouding. Er is sprake van mandaat wanneer een bestuursorgaan dat rechtens (krachtens attributie of delegatie) bevoegd is tot het nemen van besluiten, aan een ander de bevoegdheid verleent om die besluiten namens hem te nemen (art. 10:1 Awb).178 Er is bij mandaat dus geen sprake van een overdracht van de bevoegdheid, maar van een opdracht om de bevoegdheid uit te oefenen in naam en onder verantwoordelijkheid van het orgaan aan wie de bevoegdheid toe komt. Er is sprake van een vorm van vertegenwoordiging van het bestuursorgaan. De mandaatgever is bevoegd om instructies te geven over de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid (art. 10:6 Awb) en blijft daarnaast bevoegd de bevoegdheid zelf te hanteren indien hij dat wenst (art. 10:7 Awb).

Het openbaar ministerie is, zoals gezegd, een bestuursorgaan.179 Het is bovendien krachtens attributie door de wetgever bevoegd tot tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Van een mandaatverhouding tussen het openbaar ministerie en het CJIB in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is echter geen sprake, omdat art. 1:6 onder a Awb als gezegd de werking van de regeling van mandaat van de Algemene wet bestuursrecht expliciet uitsluit voor de tenuitvoerlegging van straf-rechtelijke beslissingen.180

Evenmin kan op grond van de mandaatbepaling van art. 126 Wet RO een mandaat aan het CJIB tot tenuitvoerlegging worden verleend. Uit het eerste lid van die bepaling volgt immers dat op grond van die bepaling slechts mandaat kan worden verleend aan ‘een ander bij het parket werkzame ambtenaar’. Op grond van deze bepaling kunnen dus geen bevoegdheden worden gemandateerd aan ambtenaren die niet bij het parket werkzaam zijn.181 Het CJIB valt zoals gezegd onder de minister van Justitie en maakt geen deel uit van het openbaar ministerie. Indien rechtsfiguren (zoals mandaat) wenselijk worden geacht, verdient het volgens de parlementaire toelichting op art. 126 Wet RO aanbeveling daartoe een specifieke wettelijke grondslag te creëren, tenzij kan worden teruggevallen op de regeling van mandaat in de Algemene wet bestuursrecht.182

177 Zie par. 2.4.2 van dit hoofdstuk.

178 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 128-129.

179 Zie par. 2.3 van dit hoofdstuk.

180 Zie par. 2.4.4 van dit hoofdstuk.

181 Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 41.

Nu mandaat van het openbaar ministerie aan het CJIB op grond van de Algemene Wet bestuursrecht en de Wet op de Rechterlijke Organisatie is uit-gesloten, rijst de vraag wat dan wel de wettelijke grondslag is voor de uitoefening van de taken van het CJIB.

Hiervoor is reeds uiteengezet dat de instelling en taken van het CJIB zijn geregeld in het Besluit Instelling Centraal Justitieel Incassobureau.183 Art. 1 van dit besluit regelt de instelling van het CJIB; het bepaalt dat er een Centraal Justitieel Incassobureau is. Art. 2 lid 1 bepaalt vervolgens dat het CJIB belast is met de taken die hem bij algemene maatregel van bestuur zijn opgedragen. Lid 2 van dat artikel bepaalt daarnaast dat het CJIB de werkzaamheden verricht die voortvloeien uit de taken die hem bij algemene maatregel van bestuur zijn opgedragen en die het openbaar ministerie en de minister van Justitie van hem verlangen.

In verschillende algemene maatregelen van bestuur zijn vervolgens taken aan het CJIB opgedragen. Een voorbeeld hiervan betreft het Besluit tenuitvoerlegging geldboetevonnissen waarin de uitwerking van de tenuitvoerlegging van de geld-boete heeft plaatsgevonden. Ingevolge art. 1 van dit besluit heeft het CJIB tot taak de minister van Justitie en het openbaar ministerie te ondersteunen bij hun taken met betrekking tot de tenuitvoerlegging van vonnissen of arresten houdende een veroordeling tot een geldboete. Daarnaast bepaalt art. 2 van het besluit dat het CJIB de werkzaamheden verricht die de minister van Justitie of het openbaar ministerie van hem verlangen in verband met de uitoefening van hun in art. 1 van het besluit genoemde taken.

Het Besluit tenuitvoerlegging geldboetevonnissen heeft zijn grondslag in het tweede lid van art. 572 Sv, dat bepaalt dat ‘bij of krachtens’ algemene maatregel van bestuur voorschriften omtrent de tenuitvoerlegging worden gegeven. Met de woorden ‘bij of krachtens algemene maatregel van bestuur’ heeft de wetgever tot uitdrukking willen brengen dat hij de bevoegdheid tot regelgeving wil delegeren aan de regering (art. 42 lid 1 Gw) en dat in de algemene maatregel van bestuur kan worden opgenomen dat een nadere uitwerking plaatsvindt in een ministeriële regeling.184 De voorschriften hebben volgens het artikellid in ieder geval betrekking op de plaats en de wijze van betaling van de geldboeten, de termijn waarbinnen die

183 Besluit Instelling CJIB van 7 juni 1994, Stb. 408, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 11 mei 1999, Stb. 197. Dit besluit heeft volgens de aanhef daarvan zijn grondslag in art. 3 lid 1 en 3 en art. 22 lid 2 WAHV. Art. 3 lid 1 WAHV bepaalt dat met het toezicht op de naleving van de in art. 2 lid 1 WAHV bedoelde voorschriften zijn belast de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ambtenaren. Het derde lid van art. 3 WAHV bepaalt dat de officier van justitie in het arrondissement waar de in het eerste lid bedoelde ambtenaren optreden, toezicht houdt op de wijze waarop zij van de hun verleende bevoegdheid gebruik maken. Hij kan daaromtrent beleidsregels vaststellen. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het toezicht op de wijze waarop de in het eerste lid bedoelde ambtenaren van de hun verleende bevoegdheid gebruik maken en de intrekking van die bevoegdheid. Art. 22 lid 2 WAHV bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur omtrent de inning van de administratieve sancties voorschriften worden gegeven. Deze voorschriften hebben in ieder geval betrekking op de plaats en wijze van betaling van de administratieve sanctie, de administratiekosten, de verantwoording van de ontvangen geldbedragen, alsmede op de kosten van verhaal, de invorderingskosten daaronder begrepen.

betaling moet zijn geschied, de verantwoording van de ontvangen geldbedragen, alsmede de kosten van verhaal, de invorderingskosten daaronder begrepen.

Ook voor de andere taken van het CJIB geldt dat zij hun grondslag hebben in een wet in formele zin, namelijk het Wetboek van Strafvordering of het Wetboek van Strafrecht, en nadere uitwerking hebben gekregen bij algemene maatregel van bestuur.185

Kortom, de kerntaak van het CJIB tot het ‘ondersteunen’ van het openbaar ministerie en de minister van Justitie is geregeld in het Besluit Instelling CJIB en met betrekking tot de verschillende sancties uitgewerkt in een aantal besluiten. Deze besluiten dienen stuk voor stuk een grondslag in een wet in formele zin te hebben. De regelgeving met betrekking tot de taken van het CJIB vertoont daar-door een nogal verbrokkeld en onoverzichtelijk geheel.

Deze complexe regeling van taken van het CJIB duidt mijns inziens op een specifieke mandaatsconstructie tussen het openbaar ministerie en het CJIB. Deze constructie vindt haar grondslag, zoals hierboven uiteengezet, in een wet in for-mele zin en is uitgewerkt in verschillende Koninklijke Besluiten. De mandaatrege-ling van de Algemene wet bestuursrecht is hierop als gezegd niet van toepassing.

Deze specifieke verhouding tussen het openbaar ministerie en het CJIB heeft een aantal implicaties. Het betekent in de eerste plaats dat het CJIB geen eigen bevoegdheden uitoefent. Er is geen sprake van een overdracht van bevoegdheden; de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging blijft bij het openbaar ministerie. Er is voorts sprake van een vorm van vertegenwoordiging. Het CJIB handelt namens het open-baar ministerie. Het openopen-baar ministerie blijft derhalve in beginsel volledig bevoegd ten aanzien van de hem krachtens de wet opgedragen taken die het feitelijk laat uitvoeren door het CJIB. De tenuitvoerlegging heeft te gelden als tenuitvoer-legging door het openbaar ministerie, niet als tenuitvoertenuitvoer-legging door de minister van Justitie.186 De feitelijke tenuitvoerlegging door het CJIB geschiedt dus onder de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie. Dit ligt anders indien de minister van Justitie bepaalde taken aan het CJIB opdraagt. De werkzaamheden van het CJIB zijn in dat geval gericht op ondersteuning van de minister en hebben te

185 Zo is de taak van het CJIB met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de ontnemingsmaatregel uitgewerkt in het Besluit tenuitvoerlegging ontnemings- en schadevergoedingsmaatregelen. Besluit van 5 februari 1997, houdende regels ter uitvoering van de inning van de in de artikelen 36e en 36f van het Wetboek van Strafrecht bedoelde maatregelen (Besluit tenuitvoerlegging ontnemings- en schadevergoedingsmaatregelen), Stb. 116, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 24 juli 2010, Stb. 311 (inwtr. 30 augustus 2011, Stb. 395). Dit besluit heeft zijn grondslag in art. 577b lid 1 jo. art. 572 lid 2 Sv. De taak van het CJIB met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de verbeurdverklaring van niet in beslag genomen voorwerpen en de openbaarmaking van de uitspraak is geregeld bij het Besluit uitvoering art. 577, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering. Besluit van 7 juni 1994, houdende regels ter uitvoering van artikel 577, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering (Besluit uitvoering artikel 577, tweede lid), Stb. 410. Zie met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de taakstraf art. 24 van het Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen, welk besluit zijn grondslag heeft in art. 22e, 22k en 77f lid 4 Sr. Zie Besluit van 15 januari 2001, houdende vaststelling van de voorschriften voor de tenuitvoerlegging van taakstraffen (Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen), Stb. 33, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 4 juli 2007, Stb. 255.

186 Zo ook M.J. Borgers, aant. 4.2 op art. 572 (suppl. 138, oktober 2003), in: Melai/Groenhuijsen e.a.

gelden als tenuitvoerlegging door en onder verantwoordelijkheid van de minister.187

Het openbaar ministerie kan het CJIB bovendien zowel specifieke als algemene aanwijzingen geven over hoe het zijn taak moet uitoefenen. Dit wordt bevestigd door de formulering van art. 2 lid 2 van het Besluit Instelling Centraal Justitieel Incassobureau waarin – zij het minder dwingend geformuleerd – wordt bepaald dat het CJIB de werkzaamheden verricht die voortvloeien uit de taken die hem bij algemene maatregel van bestuur zijn opgedragen en die het openbaar ministerie en de minister van Justitie van hem ‘verlangen’. Deze bepaling wordt herhaald in de verschillende besluiten met betrekking tot de tenuitvoerlegging.

4.6 De driehoeksverhouding tussen het CJIB, het openbaar