Waar in dit boek wordt gesproken over het openbaar ministerie, wordt daarmee in beginsel het openbaar ministerie in al zijn onderdelen bedoeld (art. 134 lid 1 Wet RO). Wanneer wordt gedoeld op een specifiek onderdeel van het openbaar minis-terie, wordt dit expliciet aangegeven. Het openbaar ministerie bestaat uit vijf onder-delen. Aan de top van het openbaar ministerie staat het College van procureurs-generaal (art. 130 lid 2 jo. 139 Wet RO). Daaronder fungeren de ressortsparketten, de arrondissementsparketten, het landelijk parket en het functioneel parket (art. 134 lid 1 Wet RO).25 Tussen deze laatste vier onderdelen bestaat geen hiërarchie. Het openbaar ministerie bij de rechtbanken bestaat uit de officieren van justitie (art. 136 lid 1 Wet RO; en ‘andere ambtenaren’) en bij de gerechtshoven uit advocaten-generaal (art. 138 lid 1 Wet RO; en ‘andere ambtenaren’).
In de oorspronkelijke organisatiestructuur van het openbaar ministerie, zoals neergelegd in de Wet op de Rechterlijke Organisatie zoals deze gold voor de
23 Zie in dezelfde zin Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 3-4. Nijboer 1987 spreekt (onder andere) in dit verband van het doolhof van de Nederlandse strafwetgeving.
24 Besluit van 23 augustus 2005, houdende regels omtrent het tijdstip van de aanvang van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen in verband met de opschortende werking van een verzoek om gratie (Besluit aanvang tenuitvoerlegging straffen en maatregelen), Stb. 440. Zie ook p. 4 van de Nota van Toelichting op dit besluit.
ging daarvan in verband met de herziening van de rechterlijke organisatie, werd het openbaar ministerie bij de Hoge Raad uitgeoefend door de procureur-generaal bij de Hoge Raad, het openbaar ministerie bij de hoven door de procureur-generaal bij de hoven en het openbaar ministerie bij de arrondissementsrechtbanken en de kantongerechten door de officieren van justitie bij het arrondissementsparket.26 Op grond van art. 53 Reglement I had de procureur-generaal bij de Hoge Raad de bevoegdheid om ten aanzien van de procureurs-generaal bij de hoven en de hoofd-officieren van justitie bevelen te geven.27 Het parket van de procureur-generaal bij de Hoge Raad maakt sinds de invoering van de nieuwe organisatiestructuur op 1 juni 1999 geen deel meer uit van het openbaar ministerie.28 Waar in deze studie gesproken wordt over het openbaar ministerie, wordt daartoe niet het Parket bij de Hoge Raad gerekend. De voorschriften die betrekking hebben op de procureur-generaal bij de Hoge Raad zijn ondergebracht in hoofdstuk 3 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie; die met betrekking tot het openbaar ministerie in het vierde hoofdstuk. Het parket van de procureur-generaal bij de Hoge Raad staat dan ook buiten de hiërarchie van het openbaar ministerie. Daarmee is ook de eerder genoemde bevelsbevoegdheid van de procureur-generaal komen te vervallen.
De procureur-generaal treedt wel op ‘als openbaar ministerie’ indien de Hoge Raad optreedt als rechter in eerste aanleg.29 Art. 111 lid 3 Wet RO bepaalt daartoe dat in de gevallen waarin de Hoge Raad ten principale recht doet, de procureur-generaal bij de Hoge Raad de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie, bedoeld in art. 125, waarneemt.30 De Hoge Raad doet ten principale recht indien hij overgaat tot strafoplegging (art. 440 lid 2 Sv). Op grond van de letter van de wet kan verdedigd worden dat het Parket bij de Hoge Raad verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van door de Hoge Raad ten principale opgelegde straffen en maatregelen. Aan het Parket bij de Hoge Raad zijn daartoe de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie toegekend. Dit zou betekenen dat indien de Hoge Raad bijvoorbeeld ten principale recht doende een geldboete heeft opgelegd, de tenuitvoerlegging daarvan in beginsel geschiedt door het Parket van
26 Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 2-3.
27 Zie Wet van 14 september 1838, Stb. 36 (‘Reglement betreffende de wijze van Eeds-aflegging der onderscheidene Regterlijke Ambtenaren, de afwezigheid, de afwisseling en de orde van de inwendige dienst van de Hoogen Raad, gelijk mede van de Hoven en de Regtbanken’), zoals gewijzigd bij Wet van 28 september 1972, Stb. 507.
28 Wet van 19 april 1999 tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, het Wetboek van Strafvordering, de Politiewet 1993 en andere wetten (reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket), Stb. 194 (inwtr. 19 mei 1999, Stb. 198). Zie ook Corstens/Borgers 2011, p. 108-110. Dat het ambt van procureur-generaal bij de Hoge Raad zich heeft kunnen ontwikkelen tot een los van het openbaar ministerie staand orgaan kan volgens de memorie van toelichting worden verklaard uit de bijzondere taken en bevoegdheden van de procureur-generaal bij de Hoge Raad, zijn onafhankelijke positie en de bevoegdheid van de minister van Justitie om rechtstreeks bevelen te geven aan het openbaar ministerie. Zie Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 4.
29 Art. 76 lid 1 Wet RO. De Hoge Raad neemt in eerste instantie, tevens in hoogste ressort, kennis van de ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen begaan door leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretarissen. Zie ook M.E. de Meijer & J.M. Reijntjes, aant. 12 op art. 7-11 Sv (suppl. 173, februari 2009), in: Melai/Groenhuijsen e.a.
de Hoge Raad. Van Dorst wijst er echter op dat in cassatie nog zelden straffen of maatregelen worden opgelegd. Wat nog wel vaak voorkomt, is dat de Hoge Raad overgaat tot verlaging van de door de feitenrechter opgelegde sanctie, wegens overschrijding van de redelijke termijn in de zin van art. 6 EVRM. In het dictum van het arrest van de Hoge Raad staat dan dat de opgelegde straf wordt verminderd en niet dat een lagere straf wordt opgelegd. Door deze nuance aan te brengen dient de tenuitvoerlegging van de verlaagde straf alsnog te geschieden onder verantwoor-delijkheid van het openbaar ministerie bij het gerecht dat de straf zoals vermeld in de bestreden uitspraak had opgelegd.31
2.4 ‘De administratie’
Tot slot het begrip ‘de administratie’. De term administratie wordt vaak gebruikt ter aanduiding van de instanties die zich bezig houden met de tenuitvoerlegging van door de rechter opgelegde beslissingen. De term administratie is echter weinig specifiek. Het is namelijk niet altijd direct duidelijk welke staatsorganen met dit begrip worden aangeduid. Soms wordt bijvoorbeeld het openbaar ministerie tot de administratie gerekend, maar andere keren wordt met de term enkel gedoeld op de onder de minister van Justitie ressorterende organen. De term doet voorts wat archaïsch aan en het is bovendien geen wettelijke term. Ik geef er daarom de voor-keur aan om het gebruik van de term administratie zoveel als mogelijk te vermijden. In het vervolg zal steeds een onderscheid worden gemaakt tussen het openbaar ministerie, de minister van Justitie en de onder deze laatstgenoemde – al dan niet direct – ressorterende autoriteiten die zich bezig houden met de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties, zoals de DJI, het CJIB en de reclassering.
3 AFBAKENING VAN HET ONDERZOEK
Het executieterrein is omvangrijk en onoverzichtelijk. Er bestaat een veelheid aan wettelijke regelingen en beleidsregels op het gebied van executie. Daarnaast spelen ook praktijkgewoonten een niet te onderschatten rol.32 Het terrein van de tenuit-voerlegging is de afgelopen jaren bovendien aan veranderingen onderhevig geweest, hetgeen heeft geresulteerd in een groot aantal reeds ingevoerde en nog in te voeren wettelijke regelingen en beleidsregels. Een inventarisatie van al deze regelingen zou weliswaar een groot praktisch nut kunnen hebben voor de officier van justitie of rechter die zich in de praktijk bezighoudt met tenuitvoerlegging, maar zou slechts voor een korte periode houdbaar zijn.33 Het is dan ook niet de bedoeling van deze studie om in dit overzicht te voorzien. Afbakening van het onderzoek is nood-zakelijk. Het onderzoek beperkt zich tot de tenuitvoerlegging van door de Neder-landse rechter opgelegde strafrechtelijke sancties.
Bij aanvang van het onderzoek is de term ‘rechterlijke beslissingen’ in de zin van art. 553 Sv tot uitgangspunt genomen. Het onderzoek is daarmee beperkt tot
31 Van Dorst 2009, p. 97-98 en 266-267. Zie ook Blok & Besier, deel III, 1926, p. 182.
32 Zie par. 1 van dit hoofdstuk.
33 Een mooi voorbeeld van een zeer goed, maar inmiddels sterk gedateerd, naslagwerk voor de executiefase is Jonkers e.a., Het penitentiair recht (losbl.).
het strafrecht en ziet niet op het bestuursstrafrecht en de tenuitvoerlegging van bestuurlijke sancties. Het punitieve bestuursrecht heeft met het strafrecht gemeen dat de overheid de initiërende partij is en dat zij het handhavingsproces beheerst. Strafrecht is publiekrecht. Een belangrijk verschilpunt tussen beide is dat administratieve sancties in beginsel door het bestuur zelf, zonder rechterlijke tussenkomst, kunnen worden opgelegd.34 Een voorbeeld hiervan is de oplegging van bestuursboetes voor een groot aantal verkeersovertredingen op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV).3536
Onder de term ‘rechterlijke beslissingen’ in de zin van art. 553 Sv vallen zowel de beschikkingen van de rechter als de uitspraken (art. 138 Sv). Het gaat daarbij zowel om de beslissingen inzake de voorlopige hechtenis als de oplegging van sancties. Getwist kan worden over de vraag of de term rechterlijke beslissingen ook ziet op de strafbeschikking.37
Deze studie ziet slechts op door de rechter opgelegde strafrechtelijke sancties. In het onderzoek staat zowel de verhouding van het openbaar ministerie tot de minister van Justitie (en de daaronder ressorterende autoriteiten) – zoals deze tot uitdrukking komt in art. 553 Sv – centraal, als de verhouding tussen het openbaar ministerie en de rechter.
Het onderzoek ziet daarmee niet op de buitengerechtelijke afdoening van straf-zaken, waaronder afdoening door middel van een transactie of strafbeschikking. De transactie (art. 74 Sr) is een wijze van afdoening van een strafzaak door het openbaar ministerie die strekt ter voorkoming van vervolging en bestraffing. Als aan de transactievoorwaarden wordt voldaan, zijn strafvervolging en daarmee bestraffing uitgesloten. Met de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening is de juridische grondslag van de buitengerechtelijke afdoening aangepast.38 De buitengerechtelijke afdoening van strafzaken is niet langer als het voorkomen van strafvervolging, maar als een daad van strafvervolging vormgegeven. Thans kan de officier van justitie39, indien hij vaststelt dat een overtreding is begaan, dan wel een misdrijf waarop naar
34 Corstens/Borgers 2011, p. 2-3.
35 Zie art. 2 lid 1 WAHV waarin is aangegeven voor welke gedragingen administratiefrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd. In het artikellid is tevens bepaald dat ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard zijn uitgesloten. Voor de regeling van (onder meer) de bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete, wordt verwezen naar de Algemene wet bestuursrecht.
36 Overigens is de figuur van de bestuursboete ook op allerlei andere terreinen ingevoerd. Zo kan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (Nma) bestuursboetes opleggen voor overtredingen van de Mededingingswet en de Autoriteit financiële markten (Afm) voor overtreding van regels en voorschriften voor de financiële markten en toezicht daarop zoals (onder meer) vastgelegd in de Wet op het financieel toezicht (Wft).
37 Zie voor het standpunt dat de strafbeschikking niet onder art. 553 Sv kan worden begrepen Kooijmans & Meijer 2007, i.h.b. p. 453-455. Anders: Kessler & Keulen 2008, p. 84-85.
38 Wet van 7 juli 2006 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten in verband met de buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten (Wet OM-afdoening), Stb. 330 en de Wet van 26 april 2007 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering, de Wet OM-afdoening en enige andere wetten in verband met het wegnemen van enkele technische onvolkomenheden, Stb. 160.
39 Of bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen opsporingsambtenaren (art. 257b lid 1 Sv).
de wettelijke omschrijving gevangenisstraf is gesteld van niet meer dan zes jaar, een strafbeschikking uitvaardigen (art. 257a lid 1 Sv). Een strafbeschikking strekt, anders dan een transactie, niet ter voorkoming van vervolging en bestraffing, maar is een vorm waarin het openbaar ministerie vervolgt èn bestraft.40 Waar de in het Wetboek van Strafrecht opgenomen transactie voorafgaat aan de beslissing omtrent (verdere) vervolging, is de strafbeschikking de uitkomst van de vervolgingsbeslissing. Dat be-tekent dat de strafbeschikking, anders dan de transactie, een positief oordeel inhoudt omtrent de schuld van de verdachte aan een strafbaar feit.41 Op termijn komt de strafbeschikking geheel in de plaats voor de transactie.42
Dat de strafbeschikking straffen en maatregelen kan bevatten waarvan de ten-uitvoerlegging niet per definitie van de medewerking van de betrokkene afhankelijk is, impliceert dat het uitgangspunt dat alleen de strafrechter een sanctie mag opleggen, is losgelaten.43 De mogelijkheid van een beroep op de strafrechter wordt in die gevallen toereikend geacht. De strafbeschikking komt gelet op het voorgaan-de wat haar rechtskarakter betreft overeen met een rechterlijke veroorvoorgaan-deling. Beivoorgaan-de gaan echter uit van een geheel ander processueel uitgangspunt. Bij de rechterlijke veroordeling legt de rechter de straf op, bij de strafbeschikking de officier van justi-tie.
Het onderzoek ziet evenwel niet op alle mogelijk van de rechter afkomstige beslissingen, maar is beperkt tot door de rechter opgelegde sancties. Het onderzoek ziet dan ook niet op beslissingen die door de rechter(-commissaris) kunnen worden genomen in de fase van de voorlopige hechtenis, hoewel deze beslissingen wel val-len onder de term ‘rechterlijke beslissing’ in de zin van art. 138 en 553 Sv. De be-slissingen tot het in voorlopige hechtenis nemen, het gevangen houden of gevangen nemen van een verdachte worden weliswaar ook ten uitvoer gelegd door het open-baar ministerie, maar verschillen fundamenteel met door de rechter opgelegde sancties, doordat de schuld van de verdachte nog niet is vastgesteld.
Meer specifiek richt het onderzoek zich slechts op door de Nederlandse strafrechter opgelegde sancties. Buiten beschouwing blijven in andere (EU-)landen opgelegde sancties die voor tenuitvoerlegging zijn overgedragen aan Nederland.44
40 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 3, p. 1.
41 Zie art. 257a lid 1 Sv en Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 9.
42 In de parlementaire stukken wordt ook expliciet gesproken over een ‘omvorming’. Zie
Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 3, p. 1.
43 Op grond van de strafbeschikking kan een taakstraf van ten hoogste honderdtachtig uren, een geldboete, onttrekking aan het verkeer, de verplichting tot betaling aan de Staat van een som gelds ten behoeve van het slachtoffer of een ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen voor ten hoogste zes maanden worden opgelegd (art. 257a lid 2 Sv). Voorts kan de strafbeschikking aanwijzingen bevatten waaraan de verdachte moet voldoen (art. 257a lid 3 Sv).
44 Zie voor de overdracht van tenuitvoerlegging van sancties tussen EU-lidstaten het Kaderbesluit inzake het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties, PbEG 2005, L 76/16, op grond waarvan onherroepelijke geldelijke sancties, waaronder bijvoorbeeld de geldboete en de schadevergoedingsmaatregel, voor tenuitvoerlegging kunnen worden overgedragen aan een EU-lidstaat. Het hiervoor genoemde kaderbesluit is in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd middels de Wet van 27 september 2007 (Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties), Stb. 2007, 354. Zie voor de tenuitvoerlegging van beslissingen tot confiscatie, waaronder bijvoorbeeld de ontnemingsmaatregel, het Kaderbesluit
Deze studie bevat voorts geen rechtsvergelijkende component. Er is nog betrekkelijk weinig onderzoek verricht naar de taak tot tenuitvoerlegging, zodat het relevant is om eerst het Nederlandse executierecht goed in kaart te brengen en te onderzoeken. Een eventueel vervolgonderzoek zou zich kunnen richten op een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse executierecht en dat van overige landen.
Het jeugdstrafrecht komt eveneens niet aan bod. De sancties die ingevolge art. 77h Sr aan jeugdigen kunnen worden opgelegd zijn nagenoeg gelijk aan die in het volwassenenstrafrecht.45 Een bespreking van sancties uit het jeugdstrafrecht levert derhalve niet veel nieuwe inzichten op. Mede gelet op de omvang van een en ander gaat het te ver om ook het jeugdstrafrecht bij dit onderzoek te betrekken. 4 ONDERZOEKSMETHODE
Het onderzoek is hoofdzakelijk te kenmerken als een ‘klassiek-juridisch’ onderzoek. Daarnaast is ook beperkt empirisch onderzoek gedaan. Vertrekpunt van het juridische deel van het onderzoek is de (wettelijke) regeling van de tenuitvoer-legging van sancties in het Nederlandse strafrecht. De huidige wettelijke regeling van de tenuitvoerlegging wordt in kaart gebracht aan de hand van een ordening en interpretatie van de wettelijke bepalingen met betrekking tot de tenuitvoerlegging. Deze regeling is omvangrijk en vaak onoverzichtelijk doordat zij verspreid is geregeld in het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, de Penitentiaire beginselenwet en de op die wetten gebaseerde regelingen.
Bij het onderzoek is uitgegaan van de bestaande wettelijke regeling. Voor de uitleg van wettelijke bepalingen (en de daarin verankerde bevoegdheden van het openbaar ministerie) kunnen verschillende interpretatiemethoden worden gehan-teerd. Veel schrijvers hebben zich reeds uitgelaten over interpretatiemethoden en rechtsvinding in het strafrecht.46 De algemene opvatting lijkt te zijn dat een
inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen tot confiscatie,
PbEG 2006, L328/59; voor de tenuitvoerlegging van onder meer voorwaardelijke straffen en
taakstraffen het Kaderbesluit inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen, PbEG 2008, L 337/102; en voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties het Kaderbesluit inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie, PbEG 2008, L 327/27. Deze laatste drie kaderbesluiten zijn nog niet in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Zie voor de overname van de tenuitvoerlegging van in landen buiten de Europese Unie opgelegde strafrechtelijke sancties en de overdracht van de tenuitvoerlegging van Nederlandse strafrechtelijke sancties aan niet-EU-lidstaten de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (WOTS) van 10 september 1986,
Stb. 464.
45 Uitzonderingen hierop zijn dat aan jeugdigen jeugddetentie (art. 77h lid 1 sub a Sr) respectievelijk de maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen (art. 77h lid 4 sub a Sr) kan worden opgelegd in plaats van gevangenisstraf respectievelijk de maatregel tot terbeschikkingstelling. Daarnaast kent het jeugdstrafrecht anders dan het volwassenenstrafrecht de maatregel betreffende het gedrag van de jeugdige (art. 77h lid 4 sub b Sr).
46 Zie o.a. Scholten 1974, m.n. p. 33-36; Asser-Vranken 1995, p. 75 e.v.; Hazewinkel-Suringa/Remmelink 1996, p. 73-80; Wiarda 1999, p. 19-29; Rozemond 1998, m.n. p. 32-45; De Hullu 2009, p. 98-101 en Borgers 2011.
ende hiërarchie tussen de verschillende interpretatiemethoden ontbreekt.47 In het strafrecht wordt evenwel veelal de taalkundige of grammaticale interpretatiemethode vooropgesteld.48 De tekst van de wet wordt hierbij als uitgangspunt genomen. Vanuit het oogpunt van het legaliteitsbeginsel is dit begrijpelijk. De tekst van de wetsbepaling dient gelet op de rechtszekerheid voorop te worden gesteld. De Hullu wijst er mijns inziens echter terecht op dat deze methode weinig houvast biedt. De wettekst wordt namelijk geïnterpreteerd, omdat er onduidelijkheid bestaat over de taal. Interpretatie betreft veelal gevallen waarin de taalkundige interpretatie nu juist geen opheldering geeft.49 Een voorbeeld betreft de uitleg van de woorden ‘op voordracht van’ in art. 553 Sv. Wat houdt deze voordracht in en wat betekent dit voor de verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van Justitie bij de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties? Om de betekenis van deze woorden te kunnen begrijpen zijn andere methoden nodig. Argumenten die voortvloeien uit deze methoden kunnen aanleiding vormen om een afwijkende uitleg te geven van de tekst van de wet.
De historische interpretatiemethode neemt een belangrijke plaats in. Onder-scheid kan worden gemaakt tussen wetshistorische en rechtshistorische interpretatie. Bij de wetshistorische interpretatie ligt de nadruk op de bedoeling van de wetgever. Deze bedoeling kan worden afgeleid uit de wetsgeschiedenis, dat wil zeggen het geheel van toelichtingen en debatten bij de totstandkoming van de wet.50 Aan de wetshistorische interpretatiemethode kleeft echter een aantal bezwaren.51 Het voor-naamste bezwaar is dat er niet één wetgever is. Veeleer kan men spreken van een aantal deelnemers aan een proces, gericht op het tot stand brengen van algemene regels.52 Bovendien moet in acht worden genomen dat niet aan alle gedane uit-latingen hetzelfde gewicht kan worden toegekend. Aan een memorie van antwoord