Uitstel is beter dan afstel

De vervanging van de Starfighter dreigde in Nederland een échec te worden. Verkeer en Waterstaat en Financiën kibbelden over de financiering van het onderzoek naar de technische en industriepolitieke aspecten van mogelijke opvolgers van de Starfighter. Het gebrek aan enthousiasme van de Duitse minister van Defensie om bij het Noors-Nederlandse initiatief aan te sluiten sprak boekdelen. Het afketsen van het Noors-Nederlandse initiatief wierp zijn schaduwen vooruit. Dat alles in september 1970 overziend besloot Den Toom het besluit tot vervanging vooruit te schuiven. Een besluit tot vervanging van de Starfighter zou worden overgelaten aan het nieuwe kabinet dat na de Tweede-Kamerverkiezingen van 28 april 1971 zou aantreden.

6.4 Het financiële fundament onder de

defensie-organisatie

Dat nieuwe kabinet zou de vicieuze cirkel waar het ministerie van Defensie in was terechtgekomen moeten doorbreken. De defensiebegroting voor 1971 kende een teruggang in het procentuele aandeel van de defensieuitgaven in het bruto nationaal inkomen. Defensie maakte nog maar 3,6 procent daarvan uit. In 1970 lag dat percentage nog op 3,9.

Ook binnen de regeringspartijen gingen steeds luidere stemmen op voor forse ingrepen.29

Defensie kwam financieel steeds meer in de knel. Diepingrijpende reducties waren onvermijdelijk. Om het pad voor zulke drastische maatregelen te effenen wilden met name KVP en ARP de toekomst van de Nederlandse defensie laten doorlichten door een commissie van wijze mannen. Een op het eerste gezicht traditionele reactie bij gecompliceerde politiek-maatschappelijke vraagstukken. In de defensieorganisatie zou het voor het eerst zijn dat van buitenaf een kijkje naar binnen zou worden gegund. Enige hulp van buiten kon de defensieorganisatie in die tijd goed gebruiken. Bij alle drie de krijgsmachtdelen was sprake van stagnatie. Voor de noodzakelijke investeringen was onvoldoende financiële ruimte voorhanden. Veel projecten moesten op de lange baan worden geschoven.

Dat gold ook voor de luchtmacht. De bouw en inrichting van versterkte onderkomens voor de jachtvliegtuigen op de kwetsbare Nederlandse vliegvelden moesten bij gebrek aan geld tot na 1975 worden uitgesteld. Aan NAVO-eisen tot verhoging van het aantal vlieguren en tot uitbreiding van het aantal piloten kon niet worden voldaan.

6.4.1. Uitstel

De luchtmacht was ook nog lang niet klaar met het verzamelen en wegen van de uiteenlopende gegevens, die van de zes benaderde vliegtuigfabrikanten waren verkregen, voor de keuze van een opvolger van de Starfighter.

Op 17 september 1970 maakte de luchtmacht de balans op in een notitie die de titel ‘Enkele aantekeningen inzake de opvolger F-104 G’ droeg.30 Het voorlopige karakter van de ‘aantekeningen’ bleek onder meer uit het feit dat financiële gegevens ontbraken. Bij de door de vliegtuigfabrikanten verstrekte “richtprijzen” waren zoveel voorbehouden gemaakt en werden zoveel veronderstellingen gebruikt dat “de prijzen nauwelijks vergelijkbaar [zijn]; een vergelijking vergt althans diepgaande studie, waarmee een groep specialisten zich momenteel bezighoudt.” De luchtmacht had daarom afgezien van een beschrijving en beoordeling van de financiële gegevens. Minister Den Toom kondigde aan dat “het eindrapport in het najaar [van 1970] wordt verwacht”.31

Veel tijd tot aan de volgende Tweede Kamerverkiezingen op 28 april 1971 restte niet. “Het ligt niet in de bedoeling van de politieke leiding van het Departement van Defensie om nog gedurende de resterende tijd van de huidige kabinetsperiode met een voorstel te komen voor de vervanging van de in het verleden bestelde 130 Starfighters”, zo liet staatssecretaris Duynstee de minister van Economische Zaken weten.32

De Tweede Kamer hoorde van dit uitstel eind 1970 bij de behandeling van de defensiebegroting. Bij die gelegenheid sprak de staatssecretaris “onze spijt” uit over het wegvallen van Canada uit het met Nederland en Noorwegen gevormde overleg over de opvolging van de Starfighter. Dat ook Noorwegen inmiddels uit dat overleg was gestapt, zwakte staatssecretaris Duynstee af: “ook Noorwegen blijkt op het ogenblik iets minder geïnteresseerd dan voorheen om met ons deze zaak te bestuderen; zij zijn echter nog niet weggelopen, zij zijn alleen minder geïnteresseerd.” Bovendien rekende de staatssecretaris op andere belangstellenden: “België, Italië, maar ook […] andere landen.”

Drie weken later, tijdens een bijeenkomst met leden van de Tweede Kamer, was Duynstee concreter. Staatssecretaris Duynstee deed de Tweede Kamerleden uit de doeken dat Fokker een onderzoek had uitgevoerd naar de meest doelmatige combinatie van eigenschappen en capaciteiten van “een theoretisch ideale opvolger” van de Starfighter. 33 Ook de bijna een jaar eerder gemaakte selectie van zes toestellen waarover nadere gegevens zouden worden ingewonnen werd in deze bijeenkomst als een nieuwtje voor de Tweede Kamerleden uit de

doeken gedaan. Bij de behandeling van de defensiebegroting op 22 december 1970 had staatssecretaris Duynstee volstaan met de mededeling dat “aan een aantal vliegtuigfabrikanten gelijkluidende vragenlijsten [werden] toegezonden.”34 Om hoeveel, laat staan om welke vliegtuigtypes bleef in de vergaderzaal van de Tweede Kamer onbesproken.

De verwerking van de gegevens van de zes vliegtuigfabrikanten kreeg op het moment dat de staatssecretaris met de Tweede Kamerleden begin 1971 vertrouwelijk sprak haar beslag. “Aan de hand van de conclusies en aanbevelingen van dat eindrapport zal in de loop van het voorjaar van 1971 door de Koninklijke luchtmacht een standpunt moeten worden bepaald”, zo hield staatssecretaris Duynstee de Tweede Kamerleden voor. Daarna zou het zestal kandidaten worden teruggebracht tot “b.v. drie stuks. Nadere offertes van de drie betrokken firma’s zullen dan theoretisch en praktisch moeten worden geëvalueerd.” Vervolgens zou nog “ten minste 6 maanden” nodig zijn voor de uiteindelijke keuze van de opvolger van de Starfighter.

In april 1971 werd het aantal overgebleven kandidaten voor de opvolging van de Starfighter niet tot drie, maar tot vier teruggebracht. “Voor een meer diepgaande, praktische evaluatie” kwamen “de Amerikaanse Lockheed CL-1200 Lancer en de Northrop P-530 Cobra, alsmede de Franse Dassault Mirage F [sic!] en de Zweedse SAAB 37 Viggen” in aanmerking. 35 Het aantal door Nederland benodigde toestellen zou vermoedelijk “rond de honderd liggen”. Wat de aanschafprijs betrof gold het uitgangspunt dat “de kosten per toestel niet veel hoger mogen liggen dan twee tot drie miljoen dollar.” Oftewel maximaal elf miljoen gulden per toestel. Met bijkomende kosten in totaal een bedrag van anderhalf tot twee miljard gulden. De vervanging van de Starfighter zou ‘de wapenaankoop van de eeuw’ worden. En daarmee rees de vraag of Defensie zich zo’n megaproject kon permitteren.

De Tweede Kamer bleef overigens in het ongewisse over de geboekte voortgang, de geschatte kosten en mogelijke opvolgers van de Starfighter. Pas op Prinsjesdag kwam de Tweede Kamer aan de weet dat “de eerste evaluatiefase aanvang 1971 [was] afgesloten, waarbij van de zes oorspronkelijk in beschouwing genomen vliegtuigen er twee afvielen.”36 De nieuwe minister van Defensie, de op 6 juli 1971 aangetreden VVD-politicus Hans de Koster, meende dat “de definitieve keuze naar verwachting in de loop van 1972 [zal] kunnen worden gedaan.”

Dat bleek rijkelijk voorbarig te zijn. Onder het misplaatste optimisme van de nieuwe minister gingen gebeurtenissen en ontwikkelingen schuil, die het ministerschap van de toen 56-jarige oud-directeur van de Leidse meelfabriek ‘De Sleutels’ zouden overheersen.37

6.5 De uitgeholde krijgsmacht

De Nederlandse krijgsmacht stond in het begin van de jaren zeventig aan de rand van een faillissement. De aard en omvang van de marine, landmacht en luchtmacht waren een voortzetting van de samenstelling van de drie krijgsmachtdelen op het hoogtepunt van de ‘Koude Oorlog’, ergens in het midden van de jaren vijftig. Dit betekende dat Nederland een naar verhouding niet geringe bijdrage leverde aan de bondgenootschappelijke verdediging. De instandhouding van het defensieapparaat legde echter een steeds groter beslag op de financiële middelen. De krijgsmacht dreigde zo van binnen uit te worden uitgehold. Op 12 juni 1970 hekelde de gezaghebbende historicus dr. Lou de Jong de wijze waarop de Nederlandse krijgsmacht in zijn ogen werd verwaarloosd. In een toespraak voor het lustrumcongres van de

Nederlandse Vereniging van Ex-Politieke Gevangenen uit de bezettingstijd schetste hij een

verouderd en incompetent Nederlands leger, dat werd gekenmerkt door "gebrek aan middelen, door ouderwetse bewapening, door versleten automaterieel, door onvoldoende oefening".38 Hij voegde daaraan toe dat het Nederlandse leger geen rol van betekenis zou kunnen vervullen in de bondgenootschappelijke verdediging. Slechts één zesde van het legerkorps bevond zich in

het mogelijke operatiegebied. "Met geen mogelijkheid zouden de resterende vijf zesden tijdig ter plaatse zijn," aldus De Jong. Voorraden zouden niet op tijd kunnen worden aangevoerd en anti-tankwapens en luchtverdedigingsmiddelen waren in onvoldoende mate beschikbaar. De erbarmelijke staat waarin de Nederlandse krijgsmacht zich bevond weet De Jong aan het ontbreken van voldoende verantwoordelijkheidsbesef in grote delen van de Nederlandse bevolking. In dat opzicht trok hij een parallel met de jaren dertig toen niemand "in ons overheids- en militaire apparaat […] onverbloemd publiekelijk op de militaire tekortkomingen wees en deze tekortkomingen stelde tegenover de eisen van het moment." De kritiek van De Jong, een kritisch, maar vooraanstaand lid van de Partij van de Arbeid, was in een historisch perspectief geplaatst, waarbij als vanzelfsprekend de SDAP en haar kritische houding ten opzichte van de krijgsmacht en de defensieuitgaven in de jaren dertig niet onwillekeurig in herinnering werden geroepen.

De toespraak van De Jong zorgde voor een emotionele schokgolf. Wekenlang weerklonken de woorden van de chroniqueur van het tragische lot van Nederland in de Tweede Wereldoorlog in de media. Daarin verschenen reacties die uiteenliepen van ontzetting tot ongeloof.39 De boodschap van De Jong kreeg een extra zware lading door de geprikkelde reactie van de fractievoorzitter van de Partij van de Arbeid in de Tweede Kamer. Fractievoorzitter Joop den Uyl beschuldigde De Jong ervan zich door de legerleiding “in de luren” te hebben laten leggen. Als een boemerang keerde deze kritiek op De Jong als een aanval op het defensiebeleid van de Partij van de Arbeid, “een dubieuze factor”, terug. In de Eerste Kamer reageerde Jaap Burger verbolgen: “[De Partij van de Arbeid] schijnt regeringsverantwoordelijkheid te dragen ook als zij in de oppositie is. Dat was ook vóór de oorlog het geval, toen niet Colijn met zijn vijf kabinetten de defensie veronachtzaamde, maar het ‘gebroken geweertje’ van de SDAP in de oppositie.”40 De door Lou de Jong in gang gezette kettingreactie kreeg nog een dubbel vervolg tijdens de kabinetsformatie in het voorjaar van 1971.

De Jongs klaagzang was koren op de molen van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie. Luns had de rede van De Jong “met instemming” gelezen.41 Den Toom liet de minister-president vier dagen na de toespraak van De Jong weten dat “wij kunnen, zoals ik reeds verschillende malen in de Ministerraad betoogde, de huidige situatie niet ernstig genoeg onder ogen zien.”42

Een jaar later luidde minister Den Toom nogmaals de noodklok. In een in april 1971 opgestelde nota “ten behoeve van de kabinetsformatie” schetste Den Toom een deprimerend beeld van de internationale veiligheidssituatie in het algemeen en de Nederlandse defensieinspanning in het bijzonder.43 Er waren, volgens Den Toom, “tekenen dat de Sovjet-Unie zich in haar internationale betrekkingen laat leiden door opvattingen waarvan sommige niet bevorderlijk zijn voor ontspanning.” Deze opvattingen gingen gepaard met de vergroting en opvoering van het militaire potentieel van de Sovjet-Unie “tot proporties die verre uitgaan boven een garantie van haar eigen veiligheid”. Zo waren nieuwe “onevenwichtigheden” ontstaan in de militaire krachtsverhoudingen met de Sovjet-Unie en haar bondgenoten. Deze onevenwichtigheden moesten worden aangepakt (“geredresseerd”). Van ons land kon in dat verband worden verwacht “het instandhouden van de gevechtskracht van de Nederlandse gevechtseenheden, waartoe onder meer de achterstand in verwerving van middelen moet worden ingelopen, alsmede het scheppen van de mogelijkheid de aanbevelingen van de AD-70 [Allied Defence] studie te verwezenlijken.” Wat betekende dat nou concreet voor bij voorbeeld de vervanging van de Starfighter?

Niet veel goeds, zo bleek uit Den Tooms nota: “Eén van de grootste financiële problemen van de Koninklijke luchtmacht vormt reeds thans de vervanging van de Starfighters ná 1975. Zodra immers de keuze is gedaan, zullen substantiële aanbetalingen moeten worden verricht.” En het geld daarvoor was niet beschikbaar. De defensieuitgaven waren in een neerwaartse spiraal

gekomen. De bestaande financieringsmethode voor de defensieuitgaven, de zogeheten plafondafspraken, hadden gezorgd voor “een financiële achterstand”. Zo waren de uitgaven voor defensiematerieel veel sterker gestegen dan in andere overheidssectoren. Enige vorm van compensatie was achterwege gebleven. Daarnaast was sprake van een versnelde technologische vooruitgang, waardoor verouderde wapensystemen moesten worden vervangen door nieuwe, veel kostbaarder nieuwe systemen. Verder was de Amerikaanse militaire hulpverlening volledig weggevallen, zonder dat daarvoor in voldoende mate extra ruimte in de defensiebegroting was aangebracht. Mede door de veroudering van het materieel vielen de exploitatiekosten veel hoger uit. Ten slotte waren de personeelskosten fors gestegen. In de jaren zestig had in Nederland een inhaalslag plaatsgevonden. De wederopbouw was met zuinigheid gepaard gegaan. Maar dat kon niet eindeloos worden volgehouden. Het tij keerde aan het begin van de jaren zestig. Vanaf toen stegen jaar na jaar de salarissen met vele procenten. Vooral de ambtenaren en in hun kielzog de militairen profiteerden daarvan.

Om het gat tussen de uitgaven aan de ene kant en de plannen en ambities van de krijgsmacht niet nog verder te vergroten moest het percentage van het aan Defensie te besteden nationaal inkomen in 1972 oplopen naar 3,8. Voor 1973 gold 3,95 als ondergrens, voor 1974 4,1 en voor 1975 4,2. Den Toom hield een krachtig pleidooi voor een koppeling van de hoogte van de defensieuitgaven aan het nationaal inkomen. Dat pleidooi kwam niet als een verrassing, maar was wel erg laat: aan het einde van de kabinetsperiode.

Maar hoe realistisch was het om de defensieuitgaven binnen enkele jaren met meer dan twintig procent op te schroeven? Defensie werd een politiek heet hangijzer. Bij de kabinetsformatie van 1971 kon alleen maar overeenstemming worden bereikt over de hoogte van de defensiebegroting voor 1972, maar voor de rest van de kabinetsperiode bleef een afspraak uit.44

Hier kwam nog bij dat de in het regeerakkoord vastgelegde groei van het defensiebudget voor 1972 met zes procent en daarbovenop nog eens 55 miljoen gulden “voor het inlopen van de in de laatste jaren ontstane achterstand in de materiële sfeer” niet tot een merkbare verbetering van de inzetbaarheid van de Nederlandse krijgsmacht leidden.45 De extra financiële impuls in de krijgsmacht werd opgeslokt door onvoorziene prijsstijgingen, een verhoging van de BTW, gestegen energieprijzen, verschuivingen in betalingen.

Het in de kabinetsformatie onopgeloste probleem van de toekomstige defensieuitgaven werd neergelegd bij een op 28 september 1971 geïnstalleerde staatscommissie. Aan deze ‘commissie van civiele en militaire deskundigen’ werd gevraagd zich uit te spreken over een koppeling van de defensieuitgaven in de komende kabinetsperiode “aan een percentage van het netto nationaal inkomen tegen marktprijzen, waarbij het gemiddelde over de hele periode zal worden vastgesteld”46

6.6 Organisatorische rust en zekerheid voor de

defensieorganisatie

Voordat de minister van Defensie kennis kon nemen van de bevindingen en aanbevelingen van deze commissie, diende zich een ander probleem aan. Nadat de kabinetsformateur en beoogd minister-president Barend Biesheuvel De Koster had gevraagd tot het kabinet toe te treden, brak deze zich het hoofd over de wijze waarop hij het ministerie van Defensie zou reorganiseren. De vraag was: zou worden vastgehouden aan de verticale structuur of moest de politieke verantwoordelijkheid voor de defensieorganisatie duidelijker tot uitdrukking komen en voor een meer horizontale structuur worden gekozen?

Kort na zijn benoeming op 6 juli 1971 wendde minister De Koster zich tot vice-admiraal buiten dienst Adri van Es. Van Es was tot 6 juli 1971 staatssecretaris van Defensie (marine) geweest.

Bij de Tweede Kamerverkiezingen van 28 april 1971 had hij als vijftiende op de kandidatenlijst van de ARP geen kans meteen als lid van de Tweede Kamer aan te treden.

De Koster vroeg Van Es weer staatssecretaris van Defensie te worden. Het gesprek tussen De Koster en Van Es spitste zich toe op de vraag of de verticale structuur van het ministerie moest worden gehandhaafd. Het was voor De Koster balanceren op het slappe koord. “Gezien hun taak in oorlogstijd” koos de nieuwe minister in beginsel voor de verticale structuur.47 “Dit brengt met zich mede, dat de krijgsmachtdelen voor de hun toegewezen taken budgetten ter beschikking worden gesteld, over het gebruik waarvan de directies van die krijgsmachtsdelen verantwoording afleggen,” zo verzekerde De Koster ‘IJzeren Hein’, zoals Van Es in marinekringen werd genoemd. Maar daar liet hij het niet bij. De Koster wilde de greep van de krijgsmachtdelen op de structuur van de defensieorganisatie doorbreken. Om die reden stelde hij voor dat niet “elk beleidsaspect – en met name die zaken welke de drie krijgsmachtdelen gezamenlijk regarderen – vanuit een verticaal gezichtspunt moet worden beslist.” Volgens hem was de besluitvorming over dergelijke beleidskwesties “een duidelijke verantwoordelijkheid van de politieke leiding van het departement.” De Koster schreef met dat ene zinnetje geschiedenis: voortaan zou “de politieke leiding als de concern-leiding” gaan functioneren. Het was De Kosters bedoeling “indien u aan mijn verzoek voldoet, geen andere staatssecretarissen te benoemen.” De oude verticale structuur moest op de helling worden gezet. Maar tot hoever een nieuwe horizontale structuur in de defensieorganisatie zou worden ingevoerd, bleef vooralsnog vaag. De Koster wilde met Van Es “in de komende weken tot een nadere taakverdeling komen.” Met een korte onderbreking van acht dagen werd Van Es, op 14 juli 1971, weer staatssecretaris van Defensie. Nog eens zes weken waren nodig om de taakverdeling tussen de minister en zijn enige staatssecretaris op papier te zetten. Van Es zou zich bezighouden met personeels- en materieelvraagstukken. Daarmee waren de veranderingen in de defensieorganisatie nog niet afgerond. De Koster wenste “een voortgezet onderzoek opdat tussen de krijgsmachtdelen onderling tot betere samenwerking in de vorm van grotere integratie, coördinatie of invoering van ‘single management’ kan worden gekomen.”48 Daarbij wilde minister De Koster ook “het functioneren van de verschillende comité’s en raden, speciaal van de Defensieraad als hoogste beleidsvormend orgaan in de departementale organisatie, kritisch in beschouwing nemen.” Met andere woorden, minister De Koster wilde de greep van de politieke leiding, in het bijzonder de minister, op de besluitvorming binnen de defensieorganisatie vergroten. Het verdwijnen van de drie ‘verticale’ staatssecretarissen voor elk van de krijgsmachtdelen was wat dat betreft een duidelijk voorteken. De keuze van Van Es als enige staatssecretaris leek op het eerste gezicht niet goed met de voornemens van De Koster te rijmen. Van Es was een geharnast tegenstander van de horizontale structuur en bovendien afkomstig van en nauw verbonden met de marine, het krijgsmachtdeel dat zich het felst verzette tegen samenwerking en integratie met de andere krijgsmachtdelen.

De Koster had nauwelijks een andere keuze kunnen maken. Van Es was van de drie staatssecretarissen in het vorige kabinet veruit de meest ervaren. Duynstee had – net als De Koster – geen militaire achtergrond. Het optreden van Haex werd gekenmerkt door een zekere hang naar het opzoeken van de controverse. De stevige band van Van Es met de marine had ook een voordeel: met een eigen man in de top van de leiding van het ministerie zou de marine makkelijker overstag gaan bij het aanvaarden van ingrijpende veranderingen.49