Recht op arbeid als grondrecht 181

De Nederlandse overheid spreekt zich uit – in samenwerking met de sociale partners – werkzekerheid te (willen) bieden.¹⁸² Betoogd zou echter kunnen worden dat de overheid ook verplicht is om dit te doen. In geen van de staten met een markteconomie bestaat een subjectief recht op arbeid jegens de staat in die zin dat de overheid een arbeidsplaats garandeert; de verdeling van arbeidsplaatsen verloopt immers in begin-sel volgens vraag en aanbod. Toch hebben vele staten, waaronder Nederland, zich gecommitteerd aan ‘het recht op arbeid’ als sociaal grondrecht. Zo staat in de Universele verklaring van de rechten van de mens (UVRM) van de Verenigde Naties uit 1948 dat iedereen recht heeft op werk.¹⁸³ Recht op arbeid is ook één van de economische en sociale mensenrechten zoals opgesomd in het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR).184

Artikel 6 van het IVESCR luidt als volgt.

1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht op arbeid, hetgeen insluit het recht van een ieder op de mogelijkheid in zijn onderhoud te voorzien door middel van vrijelijk gekozen of aanvaarde werkzaamheden; zij nemen passende maatregelen om dit recht veilig te stellen.

2. De door de Staat die partij is bij dit Verdrag te nemen maatregelen ter volledige verwezenlij-king van dit recht, dienen onder meer te omvatten technische programma’s, programma’s voor beroepskeuzevoorlichting en opleidingsprogramma’s, alsmede het voeren van een beleid en de toepassing van technieken gericht op de gestadige groei van de economische, sociale en culturele ontwikkeling en op het scheppen van volledige gelegenheid tot het verrichten van productieve arbeid onder omstandigheden die de individuele mens het genot waarborgen van de fundamentele politieke en economische rechten.

Verschillende Verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie (International Labour Organization: ILO) worden gezien als een uitwerking van het recht op arbeid, hoewel in de Verdragen zelf niet expliciet aan het recht op arbeid wordt gerefereerd185

181 Delen van deze paragraaf zijn eerder verschenen in een gezamenlijke publicatie met M. Houwerzijl in de vorm van commentaar op artikel 19 van de Grondwet op de website www.nederlandrecht-staat.nl.

182 Brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer over de resultaten van het sociaal overleg,

Kamerstukken II 2012-2013, 33 566, nr. 15, p. 1.

183 Art. 23 UVRM: ‘Everyone has the right to work’. 184 Aangenomen in 1966, in werking getreden in 1976.

185 Wel in het eerste artikel van de ILO-Aanbeveling nr. 169: The promotion of full, productive and freely chosen employment provided for in the Employment Policy Convention and Recommenda-tion, 1964, should be regarded as the means of achieving in practice the realisation of the right to

en geen enkele ILO-Verdrag het recht op arbeid zelf vastlegt.¹⁸⁶ILO-Verdrag nr. 122 betreffende het werkgelegenheidsbeleid dat het voeren van een actief beleid om volledige productieve en vrij gekozen werkgelegenheid te bereiken voorschrijft evenals ILO-Verdrag nr. 168, sluiten goed aan bij het recht op arbeid als grondrecht.187

De Raad van Europa erkent het recht op arbeid wel expliciet als een (belangrijk) mensenrecht. In het Europees Sociaal Handvest (ESH) uit 1961188

krijgt het recht op arbeid een prominente rol in het eerste artikel. De verdragsluitende staten hebben zich daar verbonden om een ieder in staat te stellen in zijn onderhoud te voorzien door werkzaamheden die hij vrijelijk heeft gekozen. Ook in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is een versie van dit recht te vinden.¹⁸⁹

Het recht op arbeid heeft ook een plaats in verschillende nationale constituties. In de Nederlandse Grondwet heeft het recht op arbeid pas vrij laat een weerslag gevonden, namelijk bij de grondwetsherziening van 1983. Artikel 19 van de Grondwet luidt als volgt.

1. Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.

2. De wet stelt regels omtrent de rechtspositie van hen die arbeid verrichten en omtrent hun bescherming daarbij, alsmede omtrent medezeggenschap.

3. Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.

Bij de formulering van dit recht is uitdrukkelijk gekozen voor een inspannings-verplichting voor de overheid op dit gebied. Verder is gekozen om niet ‘volledige werkgelegenheid’ als doelstelling op te nemen, zoals in verschillende ILO-Verdragen staat, maar ‘voldoende werkgelegenheid’ als doelstelling in de Grondwet op te nemen.¹⁹⁰Het is dan ook wellicht juister om te beweren dat niet het recht op arbeid ‘in algemene zin’, maar elementen van dat recht in onze Grondwet terug te vinden zijn.¹⁹¹De formulering in de Grondwet is in ieder geval evident ‘zwakker’ dan de formulering in de meeste internationale verdragen.

Ook met een ‘sterke’ formulering – ‘de Staat erkent het recht op arbeid’ bijvoorbeeld – krijgt het recht op arbeid echter relatief weinig aandacht in de literatuur en de

186 M. I. van Dooren, Recht op arbeid vrij van rassendiscriminatie, diss. Tilburg, 1997, p. 48-49. Volgens Van Dooren is het een gemis dat het recht op arbeid als zodanig nooit in een conventie is vastgelegd, aangezien de ILO meer en meer op het terrein van de rechten van de mens is terechtgekomen.

187 Zie over deze Verdragen in het kader van het recht op arbeid, F.J.L. Pennings, Nederlands

arbeids-recht in een internationale context, Deventer: Kluwer 2007, p. 72-74.

188 Herzien in 1996, maar artikel 1 is ongewijzigd gebleven. Door Nederland bekrachtigd in 1980. 189 Eerste lid van artikel 15 van het EU-Handvest luidt als volgt. ‘Eenieder heeft het recht te werken en

een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen’. Belangrijk is hier echter op te merken dat een recht om te werken anders is dan een recht op werk. Dit recht om te werken moet dan ook primair in verband het vrij verkeer van werknemers worden bezien. Het tweede lid van artikel 15 regelt dan ook het recht om werk te zoeken en diensten te verrichten in iedere lidstaat van de Unie. Vlg. D. Ashiagbor, ‘The Right to Work’, in G. de Burca en B. de Witte (red.), Social Rights in Europe, Oxford University Press 2005, p. 242-244.

190 Kamerstukken II 1976/77, 13 873, nr. 7, p. 12.

rechtspraak.¹⁹²Dit is evenwel verwonderlijk gezien het belang dat aan dit principe wordt toegedicht.¹⁹³De geringe aandacht komt waarschijnlijk vanwege het feit dat, zoals ook uit de bewoordingen in de Nederlandse Grondwet blijkt, de norm geen garantie op een arbeidsplaats inhoudt.194

Recht op arbeid behoort tot de categorie ‘sociale grondrechten’ waar de burgers – naar wordt aangenomen – geen rechtsreeks beroep op kunnen doen.195

Hoewel de verdeling in klassieke en sociale grondrech-ten196

inmiddels als tamelijk conservatief bestempeld kan worden en een strikte scheiding van de grondrechten op die manier niet altijd mogelijk is,197

wordt met betrekking tot het recht op arbeid de volgende opvatting toch breed gedragen: deze norm houdt geen garantie of een subjectief recht op arbeid in, maar een inspan-ningsverplichting voor de staat.¹⁹⁸Die verplichting komt kort gezegd neer op het voeren van een werkgelegenheidsbeleid zodat er voldoende banen zijn voor iedereen. Recht op arbeid als grondrecht zou voor sommige groepen in de samenleving inhoudelijk aan gewicht kunnen winnen wanneer de overheid quota zou instellen. Het recht gaat dan meer inhouden dan enkel een algemene inspanningsverplichting voor de overheid om een werkgelegenheidsbeleid naar eigen keuze te hanteren. Er ontstaat in dat geval echter nog steeds geen individueel recht op een werkplek, omdat bij niet naleving van een quotum geen individuele vordering mogelijk is. De overheid sanctioneert de niet naleving door strafrechtelijke of bestuursrechtelijke middelen.199

Als het recht op arbeid geen recht op een baan biedt, wat houdt het dan wel in en welke implicaties kan deze juridische norm hebben voor de verdere ontwikkelingen van het werkzekerheidsdiscours? Sommige juristen komen tot de conclusie dat het recht op arbeid slechts een aspiratie is, een wens of een beleidsdoelstelling, en daarmee in feite ‘nauwelijks concrete betekenis’ heeft of zelfs misschien helemaal geen recht genoemd kan worden.²⁰⁰Het is waar dat de kwalificatie van het recht op

192 G. Mundlak, ‘The Right to Work – The Value of Work’, in D. Barak-Erez en A.M. Gross (red.)

Exploring Social Rights. Between Theory and Practice, Oregon: Hart Publishing, 2007, p. 341.

193 Zie de volgende alinea.

194 HR 26 maart 1965, NJ 1965, 163, m.nt. G.J. Scholten, Rb. ’s-Gravenhage 19 december 1980, NJCH 1981, p. 412; Rb. ’s-Gravenhage 21 januari 1982, NJ 1984, 487.

195 Zie bijv. A.C. Hendriks, Gelijke toegang tot de arbeid voor gehandicapten; een grondrechtelijke en

rechtsvergelijkende analyse, Deventer: Kluwer 2000, p. 54.

196 Klassieke grondrechten geven de fundamentele vrijheden van burgers weer en leggen een plicht op de overheid om terughoudendheid te betrachten bij inmenging in die vrijheden (een negatieve verplichting). Sociale grondrechten omvatten een positieve verplichting in voor de overheid om actie te ondernemen om een zodanige situatie te creëren dat eenieder zich in vrijheid kan ontplooien.

197 Vlg. G. Maes, De afdwingbaarheid van sociale grondrechten, Antwerpen: Intersentia 2003; E.M.H. Hirsch Ballin, ‘Hoofdstuk 1 – Grondrechten’, in: Nederland Rechtsstaat, wetenschappelijk

commen-taar op de Nederlandse Grondwet, 2013, www.nederlandrechtsstaat.nl.

198 Dit is hoe vrijwel alle rechtsgeleerden de norm interpreteren. Zie bijv. M.I. van Dooren, Recht op

arbeid vrij van rassendiscriminatie, diss. Tilburg, 1997, p. 53; A.T.J.M. Jacobs, ‘Recht op arbeid; recht

op billijke arbeidsvoorwaarden; recht op sociale zekerheid’, in: .J.M. Van der Ven e.a., Het Europees

Sociaal Handvest, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1982, p. 74.

199 B. Hepple, ‘A right to work?’ Industrial Law Journal 1981 vol. 10, nr. 1, p. 73-74.

200 P.P.T. Bovend’Eert e.a. (red.), Tekst en Commentaar Grondwet (commentaar bij artikel 19), Deventer: Kluwer 2010; M. Risse, ‘A right to Work? A Right to Leisure? Labor Rights as Human Rights’ Law &

Ethics of Human Rights 2009 vol. 3, nr. 1, p. 11; vgl. ook G. Maes, De afdwingbaarheid van sociale grondrechten, Antwerpen: Intersentia 2003, p. 5 en 6 en de literatuurverwijzingen aldaar.

arbeid als mensenrecht regelmatig wordt aangevochten,²⁰¹ maar dat het recht op arbeid als juridische norm bestaat, staat mijns inziens buiten kijf. Het recht is binnen het domein van sociale grondrechten bovendien één van de belangrijkste rechten. Samen met het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en het recht op sociale zekerheid vormt het recht op arbeid de grondslag van ons sociale stelsel of, zoals Jacobs het stelt, ‘het casco van ons maatschappelijk gebouw’.202

Het recht op arbeid wordt door velen gezien als een sleutelrol in elk arbeidsrechtelijk systeem of als een ‘Grundnorm’ waaruit de meeste andere rechten op het gebied van arbeid en sociale zekerheid voortvloeien.²⁰³ Het bestaan van de juridische norm ‘recht op arbeid’ heeft ertoe geleid dat deze – vooral in de internationale verdragen – zo gedetailleerd is uitge-werkt dat daaruit weldegelijk duidelijke implicaties voor het overheidsbeleid kunnen worden afgeleid.

2.5.1.1 De implicaties van het recht op arbeid voor werkgelegenheidsbeleid gericht op werkzekerheid

Uit de hierboven aangehaalde bronnen blijkt dat het recht op arbeid twee hoofd-aspecten kent: het houdt ten eerste in dat de overheid moet streven naar voldoende werkgelegenheid en ten tweede dat er vrije keuze van arbeid moet zijn.204

Een taak voor de overheid om een werkgelegenheidsbeleid te voeren is dus niet het enige wat recht op arbeid als juridische norm inhoudt. De Grondwet bijvoorbeeld verleent in

hetzelfde kader ook een recht op vrije keuze van arbeid. Ook in de internationale

verdragen is de inspanningsverplichting op het gebied van werkgelegenheid steeds gekoppeld aan de vrije keuze van arbeid (free choice of employment). Dit tweede aspect (de vrije arbeidskeuze) heeft duidelijke implicaties en kan belangrijkere gevolgen hebben voor het overheidsbeleid.²⁰⁵In de literatuur wordt dit aspect vaak apart (van het recht op arbeid) behandeld. Dit heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat dit onderdeel doorgaans wel tot de klassieke grondrechten wordt gerekend, aangezien het als een ‘afweerrecht’ of een ‘vrijheidsrecht’ is geformuleerd, wat weer inhoudt dat het wel in rechte afdwingbaar is.²⁰⁶De twee aspecten zijn echter sterk met elkaar verbonden.

In tegenstelling tot wat meestal aangenomen wordt, kan ook het eerste aspect, het streven naar volledige werkgelegenheid, duidelijke implicaties hebben voor het

201 Zie bijv. H. Collins, ‘Theories of Rights as Justifications for Labour Law’, in G. Davidov and B. Langille (eds), The Idea of Labour Law, Oxford: Oxford University Press, 2011, p. 137-155.

202 A.T.J.M. Jacobs, ‘Recht op arbeid; recht op billijke arbeidsvoorwaarden; recht op sociale zekerheid’, in: .J.M. Van der Ven e.a., Het Europees Sociaal Handvest, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1982, p. 71. Zie ook bijv. D. Ashiagbor, ‘The Right to Work’, in G. de Burca en B. de Witte (red.) Social Rights in

Europe, Oxford University Press 2005, p. 244.

203 Zie bijv. het Verslag van het discussieforum betreffende het Groenboek Modernisering Arbeids-recht, gehouden op 1 en 2 februari 2007 te Leuven – Tilburg, in Arbeid Integraal 2007/1 p. 159. 204 Zie bijv. M.I. van Dooren, Recht op arbeid vrij van rassendiscriminatie, diss. Tilburg, 1997, p. 51. 205 Zie uitgebreider over het recht op vrije arbeidskeuze bijv. M. Houwerzijl en N. Zekić, ‘Artikel 19 –

Werkgelegenheid en arbeidskeuze’, in: Nederland Rechtsstaat, wetenschappelijk commentaar op de

Nederlandse Grondwet, 2013, www.nederlandrechtsstaat.nl.

overheidsbeleid vooral wanneer de internationale bronnen in aanmerking worden genomen. In het eerste artikel van het ESH en in artikel 6 van het IVESCR is het recht op arbeid het meest uitgebreid uitgewerkt. Hoewel het hier weliswaar geen een ieder verbindende bepalingen betreft en de bepalingen dientengevolge niet door de bur-ger inroepbaar zijn, kunnen zij wel het juridisch kader bieden voor beschouwingen over werkzekerheid en haar mogelijke gevolgen voor het arbeidsrecht.207

Het Europees Comité voor Sociale Rechten dat conclusies uitbrengt over de mate waarin landen het Europees Sociaal Handvest naleven heeft in zijn eerste conclusie naar voren gebracht dat het recht op arbeid van fundamentele betekenis is voor het realiseren van een aantal andere grondrechten uit het Handvest, zoals het recht op billijke arbeidsvoorwaarden (artikel 2), het recht op veilige en hygiënische arbeids-omstandigheden (artikel 3), het recht op adequate beloning (artikel 4) en het recht op vrijheid van vereniging en collectief onderhandelen (artikel 5 en 6).²⁰⁸Het recht op arbeid is met andere woorden verbonden met of dient als basis voor een aantal andere fundamentele arbeidsrechten. Aangezien de rechten voorzien in het ESH als minimumnormen moeten worden beschouwd, benadrukt dit des te meer het belang van het recht op arbeid als juridische norm.

Het VN-Comité inzake economische, sociale en culturele rechten dat belast is met toezicht op de implementatie van het IVESCR, heeft in 2005 een interpretatie gegeven van het recht op arbeid in de vorm van een ‘General Comment’.209

Net als het Europese Comité voor Sociale Rechten benadrukt ook dit Comité dat het recht op arbeid ‘geen absoluut en onvoorwaardelijk recht op werk’ geeft. De vraag welke specifieke juridische implicaties het recht wel heeft, beantwoordt het Comité door het recht te specificeren als een recht op gelijke toegang tot werk van bepaalde kwaliteit, wat in het Engels aangeduid wordt als decent work.²¹⁰Het Comité brengt naar voren dat de overheid in haar werkgelegenheidsbeleid gericht op verwezenlijking van het recht op arbeid ook maatregelen dient te nemen om de kwaliteit van arbeid te waarborgen. Dat betekent in de eerste plaats dat op het werk fundamentele mensenrechten beschermd moeten worden. De ‘mentale en fysieke integriteit’ van degenen die werken moet worden gerespecteerd. Daarnaast heeft kwaliteit van arbeid betrekking op billijke arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden, zoals een billijk minimumloon, veilige en hygiënische arbeidsomstandigheden, gelijke kansen op bevordering en redelijke duur van de werktijd (rustpauzes en vrije tijd inbegrepen), en op de vrijheid van vakvereniging en medezeggenschap.211

207 De Nederlandse overheid heeft immers beide verdragen geratificeerd.

208 Raad van Europa, Europees Comité voor Sociale Rechten, Conclusion I, 1969, p. 13.

209 Het betreft hier General Comment nummer 18, ‘The Right to Work’, aangenomen op 24 november 2005, UN Doc. E/C.12/GC/18, 2005.

210 Het Comité verwijst daarbij naar een groot aantal ILO-Verdragen die betrekking heeft op ‘decent work’.

Naast de normatieve implicatie dat het werk van bepaalde kwaliteit moet zijn, brengt het recht op arbeid nog een verplichting mee voor de overheid. Het Comité preciseert het recht op arbeid ook als het recht om niet op ‘een oneerlijke manier onthouden te worden van werk’.212

Het Comité verwijst daarbij naar het ILO-Verdrag nr. 158 dat een ‘redelijke grond’ voor ontslag vereist en het recht geeft op beroep tegen onredelijk ontslag.213

Het recht op bescherming tegen onredelijk ontslag is ook in het Europees Sociaal Handvest opgenomen.214

Bescherming tegen onredelijk ontslag zou ook onder de term ‘kwaliteit van arbeid’ kunnen vallen, maar het Comité noemt dit aspect verschillende keren en uitdrukkelijk als een aparte normatieve implicatie. Ook in de literatuur wordt vaak aangenomen dat het recht op arbeid bescherming tegen onredelijk ontslag met zich brengt.²¹⁵ Het recht op arbeid wordt immers ernstig beperkt wanneer een eenmaal aangegane arbeidsverhouding op een willekeurig moment en zonder redelijke grond weer verbroken kan worden.²¹⁶

Het recht op arbeid geeft dus geen recht op een baan, maar het heeft wel normatieve implicaties voor de regulering van de arbeidsrelatie.²¹⁷Voor de staat vloeit uit het recht

op arbeid in de eerste plaats een verplichting voort om een werkgelegenheidsbeleid te voeren zodat er voldoende banen zijn voor iedereen. Voldoende werkgelegenheid is echter een publiek belang dat inmiddels zo vanzelfsprekend is, dat een grond-rechtelijke verankering bijna niet nodig lijkt. Toch strekt de normatieve rol van het recht op arbeid verder. De staat heeft de verplichting om naast voldoende werk-gelegenheid ook een bepaalde mate van kwaliteit van die banen te waarborgen en de arbeidsrelatie zo in te richten dat de werknemer beschermd is tegen onredelijk ontslag. Beleid dat enkel is gericht op meer werkgelegenheid ook wanneer dat ten koste gaat van de kwaliteit van banen, kan men zelfs kunnen omschrijven als een ondermijning van het recht op arbeid.²¹⁸Verplichtingen die voortvloeien uit bijvoor-beeld het IVESCR brengen voor Nederland mee dat degressieve maatregelen die het bestaande niveau van grondrechten verminderen alleen onder strikte voorwaarden zijn toegestaan waarbij de beschikbare middelen zorgvuldig afgewogen moeten worden in het licht van alle rechten en doelen die het IVESCR nastreeft.²¹⁹

212 ‘The right not to be unfairly deprived of employment.’

213 ILO, Termination of Employment, 1982. Nederland heeft dit verdrag niet geratificeerd. 214 Art. 4, 24 en 29 ESH. Deze artikelen zijn door Nederland geratificeerd.

215 Vlg. A. Ojeda Avilés en J. García Viña, ‘Regulation of the Labour Market’, in B. Hepple en B. Veneziani (eds.) The Transformation of Labour Law in Europe, 2009 p. 61; J. Rojot, Security of Employment and Employability, in R. Blanpain (ed), Comparative Labour Law and Industrial Relations in Industrialized

Market Economies, The Hague: Kluwer Law International 2010, p. 461.

216 M.I. van Dooren, Recht op arbeid vrij van rassendiscriminatie, diss. Tilburg, 1997, p. 58.

217 Vlg. L.F.M. Besselink, ‘De publieke taak en de sociale grondrechten; de betrekkelijke waarde van sociale grondrechten’ in De publieke taak: staatsrechtconferentie 2002, Vrije Universiteit Amsterdam 2003, p. 95-111.

218 Vlg. D. Ashiagbor, ‘The Right to Work’, in G. de Burca en B. de Witte (red.) Social Rights in Europe, Oxford University Press 2005, p. 248.

219 General Comment nr. 3 van het Comité ECSR, ‘The nature of the States parties obligations’, UN Doc. E/C.12/GC/3, 1998 p. 85.

2.5.1.2 Recht op arbeid in horizontale verhoudingen

Zoals hierboven is gebleken heeft het recht op arbeid in de eerste plaats betrekking op de zorgplicht van de overheid ten opzichte van haar burgers, wat als een verticale verhouding wordt voorgesteld. De burger kan verwachten dat de overheid een werkgelegenheidsbeleid voert dat gericht is op volledige of voldoende werkgelegen-heid en dat zij de kwaliteit van banen waarborgt. De burger mag ook op grond van het recht op arbeid van de overheid verwachten dat zij stappen onderneemt om hem te

In document Werkzekerheid in het arbeidsrecht (pagina 66-75)