De zekerheden op de arbeidsmarkt
2.6 De implicaties van de juridische kaders voor werkzekerheid
Het recht op arbeid als grondrecht brengt voor de overheid in de eerste plaats een programmatische inspanningsverplichting mee om het voor iedereen mogelijk te maken om in zijn onderhoud te voorzien door middel van werk. Met het werk-zekerheidsbeleid probeert de overheid voor de burgers een situatie te scheppen waarin zij op de arbeidsmarkt steeds werk kunnen vinden. Een werkzekerheidspro-gramma met zijn specifieke nadruk op inzetbaarheid (employability) en van-baan-naar-baan-transities kan voor de overheid een manier zijn om het grondrecht op arbeid te realiseren. Het doel is immers hetzelfde: dat een ieder die wil of moet werken ook betaald werk kan vinden. Vanuit het grondrechtelijk perspectief is het dus legitiem dat de overheid werkzekerheid voor iedereen nastreeft. Het recht op arbeid laat de overheid immers een grote mate van vrijheid wat betreft het werk-gelegenheidsbeleid. Met werkzekerheid geeft de overheid geen recht op een baan en dat hoeft zij ingevolge van het recht op arbeid ook niet te doen.
Naast de gedeelde doelstelling, hebben de twee concepten ook een vergelijkbaar ‘moreel’ uitgangspunt: werk is niet alleen een bron van inkomen, maar ook een doel op zich. Het bestaan van een grondrecht op arbeid wordt in de literatuur vaak verklaard vanuit het tweezijdige belang van werk.267
Werk is een bron van inkomen en mensen hebben een inkomen nodig om in hun bestaan te voorzien. Dit kan het economische belang van werk voor individuen genoemd worden. Maar werk heeft ook een sociale dimensie. Werk is voor mensen ook een manier om te participeren in de maatschappij, om zich te ontplooien en uiting te geven van hun bekwaamheid. De waarde van het werk ligt dus niet alleen in het inkomen dat ermee verdiend wordt, maar ook in de activiteit zelf.268
Werkzekerheid maakt deel uit van een bredere strategie op EU en nationaal niveau die – zeer kort gezegd – neerkomt op verhoging van de arbeidsparticipatie. Het arbeidsmarkt- en socialezekerheidsbeleid wordt systematisch dusdanig ingericht dat ‘werk boven uitkering’ gaat. Werkzekerheid past goed bij dit zogenoemde activerend arbeidsmarktbeleid en dient uiteindelijk ook de arbeidsparticipatie. De argumenten waar dit beleid op steunt zijn zeker (en misschien wel vooral) van economische aard, zoals de noodzaak van arbeidsparticipatie voor de economische groei en de noodzaak om overheidsuitgaven te verminderen. Toch worden er ook sociale argumenten voor een activerend arbeidsmarktbeleid gegeven. Bevordering van arbeidsmarktparticipa-tie stimuleert namelijk ook de sociale integraarbeidsmarktparticipa-tie en de maatschappelijke participaarbeidsmarktparticipa-tie,
267 Zie bijv. G. Mundlak, ‘The Right to Work – The Value of Work’ in D. Barak-Erez en A.M. Gross (red.)
Exploring Social Rights. Between Theory and Practice, Oregon: Hart Publishing, 2007, p. 344; M.C.
Burkens, W. Driehuis en J. van den Doel, Werkgelegenheid: recht of beleid?, Alphen aan den Rijn: Samsom Uitgeverij, 1979, p. 13-15, 84; G.J.J. Heerma van Voss, Ontslagrecht in Nederland en Japan, diss. Utrecht, Deventer: Kluwer 1992, p. 3-8.
terwijl uitkeringen slechts een financiële compensatie vormen.269Ook hier geldt dat betaald werk wordt gezien als een manier om te participeren in de maatschappij, om zich te ontplooien en uiting te geven van bekwaamheid, wat betaald werk zelf een nastrevenswaardig doel maakt.
Doorlopende scholing van werknemers teneinde hun inzetbaarheid op peil te houden is een belangrijk element in het werkzekerheidsprogramma, wat ook steeds een belangrijk element van de verwezenlijking van het recht op arbeid is geweest.270
Scholing van werknemers kan dus met recht een van de oudste, maar tegelijk een van de modernste instrumenten om werkzekerheid te bevorderen, genoemd worden.271 Van werkzekerheidsbeleid kan zelfs gezegd worden dat het verder gaat dan wat tot nu toe op basis van het grondrecht op arbeid van een overheid op dit gebied werd verwacht. Niet alleen werklozen moeten de mogelijkheid hebben scholing te volgen om zo hun kansen op werk te vergroten, ook de werkende bevolking dient zich continu te scholen. Onder het devies van werkzekerheid legt de Nederlandse overheid ook meer nadruk op de gezamenlijke verantwoordelijkheid van individuele werkne-mers en werkgevers op het gebied van scholing. Scholing moet een vast onderdeel vormen van een arbeidsrelatie.272
Ook gezamenlijke inspanningen om een transitie te maken van de ene naar de andere baan, bij voorkeur zonder werkloos te worden, wordt door het werkzekerheidsbeleid gestimuleerd. Dit ‘transitie-element’ is wat werkzekerheid duidelijk heeft toegevoegd aan het arsenaal van elementen waarmee het recht op arbeid doorgaans geacht wordt gerealiseerd te worden.
Het grondrecht op arbeid brengt echter mee dat de overheid tegelijk oog heeft voor de
kwaliteit van het werk dat op de arbeidsmarkt te krijgen is. Dit is een aspect waar
werkzekerheid als beleidsbegrip momenteel weinig oog voor heeft. De zekerheid dat men steeds een baan kan vinden op de arbeidsmarkt zegt op zichzelf niets over de kwaliteit van banen. Daarnaast brengen het recht op arbeid en de kwalificatie van het loon als werknemers’ eigendom mee dat de werknemer beschermd wordt tegen willekeurig en onredelijk ontslag. Werkzekerheidsbeleid dat (tevens) gericht is op afbraak van de bescherming tegen onredelijk ontslag staat op gespannen voet met de normatieve implicaties van het recht op arbeid. Nu wordt bescherming tegen onredelijk ontslag juist in verband gebracht met (enige mate van) baanzekerheid. De werknemer kan er immers in elk geval zeker van zijn dat hij of zij niet op een willekeurig moment en zonder een redelijke grond zal worden ontslagen.273
De volgende vaststelling dringt zich om die reden aan: een vorm van ontslagbescher-ming – en daarmee een vorm van of een mate van baanzekerheid – moet onderdeel
269 Zie bijv. SER, Welvaartsgroei door en voor iedereen. Advies over het sociaal-economisch beleid op
middellange termijn, Publicatienummer 8, 2006, p. 54: ‘integratie door participatie; werk als de
sleutel voor maatschappelijke samenhang’.
270 Vooral in het Europees Sociaal Handvest zien we dit aspect uitgewerkt. Daarin is zelfs een apart artikel gewijd aan het recht op vakopleiding (art. 10 ESH).
271 A.T.J.M. Jacobs, ‘The Right to Work and the Freedom of Work’, Bulletin of Comparative Labour
Relations 2001, nr. 39, p. 67.
272 Zie eerder paragraaf 2.3.1 ‘Overheidsbeleid’.
273 Voor een uitgebreidere beschouwing over de relatie tussen het ontslagrecht en baanzekerheid, zie hoofdstuk 4.
uitmaken van werkzekerheid. Zonder (enige mate van) baanzekerheid kan er geen sprake zijn van werkzekerheid, net zoals zonder het ontslagrecht geen sprake kan zijn van een recht op arbeid als een grondrecht.274
Men zou echter kunnen betogen dat werkzekerheid baanzekerheid overbodig maakt. Wanneer de overheid ervoor heeft gezorgd dat iedereen (vrijwel) zeker is dat, wanneer hij zijn baan verliest, hij snel een andere baan kan vinden, dan neemt het belang van ontslagbescherming af. Wanneer iemand steeds werk kan vinden, dan is het recht op arbeid immers gerealiseerd. Binnen de arbeidsrelatie blijft de bescher-ming tegen onredelijk ontslag echter relevant ook wanneer iemand (snel) ander werk kan vinden. Bescherming tegen onredelijk ontslag speelt een belangrijke rol in het kader van de kwaliteit van arbeid. Het is bekend dat dit recht een groot aantal andere arbeidsrechten ondersteunt.275Bescherming tegen (onredelijk) ontslag vervult vol-gens sommigen zelfs een cruciale rol in de effectuering van het gehele arbeidsrecht.276 Men kan zich inderdaad afvragen welke praktische nut bijvoorbeeld het recht op zwangerschaps- en bevallingsverlof zou hebben, wanneer de werkgever meteen de werknemer mag ontslaan wanneer deze gebruik maakt van dit recht op verlof. Ook een werknemer met goede arbeidsmarktperspectieven blijft in beginsel belang hebben bij bescherming tegen onredelijk ontslag. Niet alleen beschermt het ontslag-recht de werknemer tegen plotselinge beëindiging van de dienstbetrekking op basis van geen of onredelijke gronden, het stelt hem ook in staat om zich enigszins onafhankelijk op te stellen in de arbeidsorganisatie waar hij als burger werkzaam is.277
In dit kader moet werkzekerheid enige mate van baanzekerheid inhouden, in die zin dat de werknemer niet op ieder willekeurig moment en zonder een redelijke grond zijn baan kan verliezen. Werkzekerheid is dus de zekerheid dat op de arbeidsmarkt iedereen steeds werk onder billijke arbeidsvoorwaarden kan vinden en dat iedereen beschermd wordt tegen willekeurig en onredelijk ontslag. Dit zijn de kaders voor het werkzekerheidsbeleid die voortvloeien uit het grondrecht op arbeid.
Dat enige mate van baanzekerheid deel moet uitmaken van werkzekerheid kan ook op een andere grond betoogd worden. Enige stabiliteit of continuïteit van arbeidsbe-trekking is een rechtens erkend belang van werknemers. Dit kan ten minste afgeleid worden uit het feit dat zowel de nationale als de Europese wetgever stappen heeft ondernomen om het misbruik van opeenvolgende, tijdelijke overeenkomsten tegen te gaan.278
Het afsluiten van tijdelijk arbeidsovereenkomsten is legitiem, maar het steeds
274 Zie bijv. G.J.J. Heerma van Voss, Ontslagrecht in Nederland en Japan, diss. Utrecht, Deventer: Kluwer 1992, p. 223-232; W. Vandeputte, Ontslagrecht en de arbeidsmarkt. Naar een modernisering van het
Belgische ontslagrecht, diss. K.U. Leuven, eigen uitgave, 2012, p. 558-560 (sub 926-932).
275 Zie bijv. A.C.L. Davies, Perspectives on Labour Law: Cambridge University Press 2009, p. 162. 276 Zie bijv. G.J.J. Heerma van Voss, Ontslagrecht in Nederland en Japan, diss. Utrecht, Deventer: Kluwer,
1992, p. 9; D. Christe en T. Peijpe, ‘Functies van ontslagrecht’ in M.S. Houwerzijl en S.S.M. Peters (red.) Exit: onderneming, werknemer en het einde van de dienstbetrekking, Deventer: Kluwer, 2009, p. 42.
277 Vlg. T. van Peijpe, Employment Protection under Strain (Sweden, Denmark, The Netherlands), The Hague: Kluwer Law International 1998, p. 38.
opnieuw afsluiten van tijdelijke overeenkomsten is niet toegestaan. De werkgever en de werknemer moeten op een gegeven moment hun arbeidsrelatie ofwel verbre-ken ofwel vaststellen in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Het Hof van Justitie van de EU heeft het genot van een ‘stabiele dienstbetrekking’ als een essentieel onderdeel van werknemersbescherming aangemerkt.279
2.7 Conclusie
Werkzekerheid is een belangrijk onderdeel binnen het Europese en het nationaal arbeidsmarktbeleid. Werkzekerheid is de zekerheidskant van flexicurity, wat de kern vormt van het Europese sociale en werkgelegenheidsbeleid. Het is de zekerheid van het steeds werk kunnen vinden op een dynamische arbeidsmarkt. Dezelfde of een vergelijkbare doelstelling vinden we in verschillende nationale beleidsinitiatie-ven terug en ook de sociale partners hebben werkzekerheid als doelstelling omarmd. Werkzekerheid wordt vaak gepresenteerd als een nieuw soort zekerheid en in sommige gevallen als vervanging van de (oude) baanzekerheid. Zij kent een breed draagvlak onder de Europese en de nationale beleidsmakers.
Werkzekerheid en baanzekerheid worden vaak samen genoemd en vaak ook tegen-over elkaar geplaatst. Zij kennen echter niet een vaststaande definitie. In dit onder-zoek wordt uitgegaan van de volgende definities:
Werkzekerheid is de zekerheid van het aan het werk blijven, maar niet noodzakelijkerwijs bij
dezelfde werkgever. Werkzekerheid verwijst daarmee naar de continuïteit van de loopbaan.
Baanzekerheid is de zekerheid om aan het werk te blijven bij dezelfde werkgever en verwijst naar de
continuïteit van het huidige dienstverband.
Vastgesteld is dat baanzekerheid en werkzekerheid niet competitief zijn: iemand kan baan- én werkzekerheid hebben. De twee concepten blijken veel overeenkomsten te hebben. Beide termen verwijzen naar:
– het verdienen van een inkomen uit arbeid/het hebben van een arbeidovereenkomst – de mate van zekerheid dat men ook in de toekomst een inkomen uit arbeid zal
kunnen verdienen
– de veronderstelling dat arbeidsongeschiktheid niet zal intreden.
Inzetbaar zijn en de mogelijkheid hebben om transities te maken op de arbeidsmarkt zijn de twee meest genoemde elementen van werkzekerheid in de (beleids)literatuur. Veel meer elementen (of determinanten) zijn echter denkbaar. Door (te) veel elementen erbij te betrekken wordt de mogelijkheid vergroot dat het begrip werk-zekerheid aan zelfstandige betekenis inboet. Een afbakening is dus nodig. Bij die afbakening is van doorslaggevende betekenis geweest dat in dit onderzoek de rol van
279 Ro. 62 HvJ EU 4 juli 2006, JAR 2006/175 (Adeneler). Het Hof verwijst hier ook naar de Mangold-zaak waarin hetzelfde is overwogen, nl. dat ‘the benefit of stable employment which … constitutes a major element in the protection of workers’. Ro. 64 HvJ EU 22 november 2005, JAR 2005/289 (Mangold).
de cao in het regelen van (baan- en) werkzekerheid centraal staat. Over die rol is echter nog niet veel bekend. Hier is gekozen om de bevoegdheden van de werkgever die primair tot het ondernemingsbeleid worden gerekend centraal te stellen, onder-verdeeld in vier categorieën, namelijk werkgelegenheidsbeleid, aanstellings- en wervingsbeleid, arbeidsorganisatiebeleid en ontslagbeleid, en die onderverdeling te gebruiken voor het onderzoek naar cao-bepalingen.280
Werkzekerheid en baanzekerheid refereren beide aan het sociaaleconomische werk-gelegenheidsvraagstuk. Zij kunnen als het individuele perspectief op werkgelegen-heid worden beschreven. De termen verschillen erin dat baanzekerwerkgelegen-heid enkel verwijst naar het risico de huidige baan te verliezen, terwijl werkzekerheid verwijst naar het niet kunnen vinden van een arbeidsbetrekking op de arbeidsmarkt. In theorie hoeven de twee elkaar noch uit te sluiten noch in te sluiten.
Veel beleidsmakers en academici stellen echter een verschuiving voor: werkzeker-heid in plaats van baanzekerwerkzeker-heid. Dit zou betekenen dat mensen grote kansen hebben om op de arbeidsmarkt een baan te kunnen vinden, of met andere woorden, dat ze goede arbeidsmarktperspectieven hebben, omdat ze breed inzetbaar zijn en omdat ze gemakkelijk van de ene naar de andere baan kunnen overgaan, maar dat ze weinig of geen zekerheid hebben over het voortbestaan van hun huidige baan. De recht-vaardiging hiervoor is in het eerste gedeelte van dit hoofdstuk uitgebreid besproken. Een van de belangrijkste redenen betreft het feit dat baanzekerheid – althans baan-zekerheid voor iedereen – niet strookt met wat een flexibele of een dynamische arbeidsmarkt genoemd wordt, een arbeidsmarkt waar arbeidsrelaties snel wor-den aangegaan, maar ook snel (en gemakkelijk) worwor-den verbroken. Dit wordt door velen als een wenselijke situatie gezien en daarom wordt gekozen om de sociale zekerheid voor werknemers te putten uit hun brede inzetbaar en de hulp die ze krijgen bij de transities op de arbeidsmarkt.
Die keuze van werkzekerheid boven baanzekerheid kan vanuit verschillende disci-plines bestudeerd en becommentarieerd worden. De juridische benaderingswijze start bij het recht op arbeid als fundamenteel recht. Dit recht brengt voor de overheid de verplichting mee om een werkgelegenheidsbeleid te voeren, opdat er voldoende banen zijn voor ieder. De overheid heeft daarin een grote mate van beleidsvrijheid. Aangezien het doel van het werkzekerheidsbeleid overeenkomt met het doel van het recht op arbeid – en daarnaast dezelfde opvatting ten grondslag ligt, namelijk dat betaald werk niet alleen materiële, maar ook immateriële waarde heeft voor indivi-duen – is het voor de overheid legitiem om werkzekerheidsbeleid te voeren. Het recht op arbeid heeft echter ook andere normatieve implicaties voor het over-heidsbeleid behalve de verplichting naar volledige werkgelegenheid te streven. De overheid dient daarbij ook een bepaalde mate van kwaliteit van de banen te waar-borgen en de arbeidsrelatie zo in te richten dat de werknemer beschermd wordt
tegen onredelijk ontslag. Aangezien dit leidt tot enige mate van baanzekerheid, impliceert het recht op arbeid een werkzekerheidsbeleid met (enige mate van) baanzekerheid. Ook de eigendomsaanspraak van de werknemer op zijn baan brengt een mate van ontslagbescherming mee. Overheidsbeleid gericht op werkzekerheid zal dus ook altijd enige mate van baanzekerheid moeten inhouden. We hebben echter gezien dat baanzekerheid niet absoluut is. Zelfs wanneer we zouden zeggen dat de werknemer eigenaar is van zijn baan, dan is dit recht van eigendom niet absoluut. De arbeidsrelatie kan verbroken worden, maar er moet daarbij gestreefd worden naar een evenwicht tussen de belangen van de werkgever en de belangen van de werk-nemer. Beide vormen van zekerheid kunnen naast elkaar nagestreefd worden.