Nationaal beleid

2.3.1 Overheidsbeleid

Ook op nationaal niveau en dan vooral in de ‘oude’ lidstaten is al sinds de jaren tachtig een discussie gaande over de modernisering van de arbeidsmarkt en het arbeidsrecht. Door deze discussie loopt dezelfde rode draad als door het Europese beleid en dat is flexibilisering. Ook in Nederland is de flexibilisering van de arbeidsmarkt het belang-rijkste arbeidsmarktvraagstuk. Het Nederlandse ontslagrecht vormt aantoonbaar de kern van die discussie zowel in de academische als in de politieke arena. In de afgelopen decennia zijn er verschillende voorstellen naar voren gebracht om het ontslagrecht te hervormen.64

De laatste jaren hebben die voorstellen vaak werk-zekerheid als component. Een goed voorbeeld is het vrij recente initiatiefwetsvoorstel van D66.65

Het Nederlandse ontslagrecht vormt volgens de initiatiefneemster een probleem onder andere omdat het zich niet ‘concentreert’ op werkzekerheid.66

Werkzekerheid wordt hier omschreven als ‘de bescherming tegen werkloosheid’. Het wetsvoorstel moet daar verandering in brengen door bij de begroting van de schadevergoeding de rechter mee te laten wegen de mate waarin de werkgever heeft bijgedragen aan de werkzekerheid van de werknemer in of buiten het bedrijf van de werkgever.⁶⁷

Werkzekerheid kan echter niet een nieuwe notie genoemd worden; de term ver-schijnt al enige tijd in allerlei voorstellen om de werking van de arbeidsmarkt efficiënter te maken. Werkzekerheid wordt dus niet alleen op EU-niveau, maar ook binnen de nationale context door beleidsmakers gezien als de belangrijkste zeker-heid, één die zich het beste laat combineren met flexibiliteit. Ook de verschuiving van baanzekerheid naar werkzekerheid kan in het nationale beleid niet als nieuw bestempeld worden. In de nota ‘Werken aan zekerheid’ uit 1996 schrijft de toen-malige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Melkert dat in het arbeidsbe-stel van de toekomst de werknemer zijn inkomenszekerheid niet alleen moet ontlenen aan baanzekerheid, maar vooral ook aan werkzekerheid.68

64 R.A.A. Duk, “Het einde van de discussie over het ontslagrecht?”, SMA 2007, p. 43-44. 65 Kamerstukken II 2011-2012, 33075 nr. 2.

66 Kamerstukken II 2011-2012, 33075 nr. 3, p. 7.

67 Kamerstukken II 2011-2012, 33075 nr. 3, p. 14. Bij de manieren waarop de werkgever dat kan doen

worden genoemd: ‘scholing, training, loopbaanbegeleiding gedurende de periode van het dienst-verband, inspelend op de voor de werkgever voorzienbare ontwikkelingen van de werkzaam-heden van de werknemer’.

De overheid is echter slechts gedeeltelijk succesvol geweest in het omzetten van dit ‘motto’ in concrete beleidsinitiatieven. Meer dan tien jaar later schrijft de Nederlandse regering in het Nationaal Hervormingsprogramma van 2008-2010 nog steeds dat de overgang van baanzekerheid naar werkzekerheid een van haar speerpunten is.69

Wat deze overgang precies zou moeten inhouden is echter onduidelijk; in het programma staat dat het Kabinet er nog ‘handen en voeten’ aan moet geven.70

Het blijkt niet eenvoudig om werkzekerheid te concretiseren en te realiseren via één model. Verschillende raden en commissies hebben een poging gedaan om werkzekerheid verder uit te werken. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) presenteerde in 2007 een rapport genaamd ‘Investeren in werkzekerheid’.⁷¹ De werkzekerheidsvoorstellen van de Raad vertonen grote overeenkomsten met de voorstellen van de Europese Commissie in het kader van flexicurity. Beiden plaatsen arbeidsmarktflexibiliteit centraal en stellen vast dat de ‘zekerheidskant’ anders moet worden ingericht met werkzekerheid als einddoel. Net als de Europese Commissie benadrukt ook de Raad daarbij vooral het belang van employability, actief arbeids-marktbeleid en de betrokkenheid van alle actoren, waaronder de sociale partners. In de voorstellen van de Raad vinden we echter werkzekerheid in een opzicht wel concreter uitgewerkt, namelijk in de invoering van een ‘zoekperiode’ die de werk-gever in acht moet nemen wanneer hij het dienstverband wil beëindigen. Hier beveelt de Raad aan om de loondoorbetaling gedurende de opzegtermijn en de ontslagver-goeding, met het oog op werkzekerheid, te laten opgaan in één regeling ter financie-ring van de loondoorbetaling in een afgebakende zoekperiode. In deze periode moet de werknemer ook actief worden geholpen om een nieuwe baan te vinden. Daarmee laat de Raad de werkgevers voor ten minste een deel de (financiële) verantwoorde-lijkheid dragen voor het risico dat de werknemer geen of niet snel een nieuwe baan kan vinden.

De aanbevelingen van de Raad zijn toentertijd vrijwel direct overgenomen in het coalitieakkoord tussen de toenmalige regeringsfracties, maar weinig concrete stap-pen zijn in die tijd ondernomen om de aanbevelingen uit te werken.⁷²Medio 2007 maakte het kabinet in een adviesaanvraag aan de Stichting van de Arbeid wel het voornemen kenbaar om in het arbeidsovereenkomstenrecht de verplichting op te nemen voor de werkgever om de werknemer te scholen en de verplichting voor de werknemer om zich te laten scholen. De bedoeling van deze verplichting zou zijn om ‘de inzetbaarheid van werknemers te vergroten en op die manier mede invulling te geven aan het bevorderen van werkzekerheid bij een in een globaliserende wereld

69 Bijlage bij Kamerstuk II 2008-2009, 21501-20, nr. 398, p. 9, 10. Ook in het concept Nationaal Hervormingsprogramma 2010 wordt bij het arbeidsmarktbeleid werkzekerheid genoemd, maar hier neemt het een aanzienlijk minder belangrijke rol in, zie bijlage bij Kamerstukken II 2010-2011, 21501-20 nr. 493, p. 9.

70 Ibid. In dit document wordt nog wel opgemerkt dat ‘er geen oude zekerheden uit beeld verdwijnen voordat nieuwe zekerheden zijn gecreëerd’.

71 WRR, Investeren in werkzekerheid, Amsterdam: Amsterdam University Press 2007, vol. 77. 72 Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, 7 februari 2007,

afnemende baanzekerheid’.⁷³Hier werd ook een koppeling gemaakt met de ontslag-vergoeding: scholingsinvesteringen zouden tot een bedrag gelijk aan een kwart maandsalaris per dienstjaar in mindering kunnen worden gebracht op de eventuele ontslagvergoeding, waarvoor ook een wettelijke normering werd beoogd.74

In dezelfde brief werd echter het voornemen kenbaar gemaakt om het ontslagrecht (aanzienlijk) te versoepelen.75

Dit voornemen werd echter sterk bekritiseerd door onder andere de sociale partners en het leidde bijna tot een kabinetscrisis.76

Het is om die reden niet uitgevoerd.

De toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Donner heeft wel een commissie ingesteld die moest adviseren over maatregelen die nodig zijn ter verhoging van de arbeidsparticipatie. In 2008 verscheen een rapport van de Com-missie Arbeidsparticipatie (ook wel ComCom-missie Bakker genoemd).⁷⁷ Ook hier staat werkzekerheid centraal. De Commissie wil werkzekerheid op drie manieren bevor-deren: 1) door alle werknemers een werkbudget te geven om hun inzetbaarheid op peil te houden, 2) door de werkloosheidsuitkering (WW) om te vormen tot een ‘werkverzekering’ die werkgevers en werknemers stimuleert om werkloosheid te voorkomen en 3) door de verantwoordelijkheid en het financiële risico voor de re-integratie van mensen die moeilijk aan het werk komen bij één partij (op gemeentelijk niveau) te beleggen. Ook deze aanbevelingen hebben echter niet geleid tot concrete maatregelen. Het WRR-rapport en het rapport van de Commissie Bakker zijn wel tot op heden de twee meest aangehaalde werken over werkzekerheid in Nederland.

Het volgende kabinet⁷⁸had zich op sociaaleconomisch gebeid als voornaamste doel gesteld om (met de steun van de sociale partners) de AOW-leeftijd te verhogen. In dit kader zijn wel afspraken gemaakt over maatregelen die genomen moeten worden om mensen ook daadwerkelijk in staat te stellen langer door te werken. Het zogenoemde

Vitaliteitspakket was een uitvloeisel van die afspraken. Het doel van het

Vitaliteits-pakket was om het aanpassingsvermogen en de mobiliteit binnen de arbeidsmarkt te verbeteren. Zogenoemde ‘mobiliteitsbonussen’ voor werkgevers werden geïntrodu-ceerd voor het aannemen van oudere uitkeringsgerechtigden en voor werknemers van 55 jaar en ouder. De regering stimuleerde verder de sociale partners om intersectorale scholing te faciliteren en is bereid dit financieel te ondersteunen. Ook werd de sociale partners gevraagd een ‘Van-Werk-Naar-Werk budget’ (individueel opeisbaar recht op middelen voor bijvoorbeeld scholing bij ontslag) te introduceren in

73 Bijlage bij Kamerstukken II 2006-2007, 30108 nr. 5 (adviesaanvraag StvdA, kenmerk AV/IR/2007/ 23064), p. 6.

74 Ibid, p. 8-9.

75 Het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA 1945) en de daaruit voortvloeiende preventieve toets zou komen te vervallen, zie p. 7.

76 Zie bijv. NRC van 27 september 2007, ‘PvdA dreigt Donner met kabinetscrisis’; C. van Zwol, ‘Rapport Bakker kantelde Donners wereldbeeld’, NRC van 3 juli 2008.

77 Advies Commissie Arbeidsparticipatie, Naar een toekomst die werkt (advies van 16 juni 2008), Rotterdam 2008.

cao’s. Volgens de regering wordt door het Vitaliteitspakket de focus verschoven van baanzekerheid naar werkzekerheid.⁷⁹Concrete belangrijke gevolgen naar aanleiding van het Vitaliteitspakket zijn echter uitgebleven. Wat in die tijd wel tot ontwikkeling is gekomen is de grotere aandacht in het politieke debat voor arbeidsparticipatie (en werkzekerheid) van ouderen en daarmee voor goede arbeidsomstandigheden opdat de werknemers in goede gezondheid tot aan de (oplopende) pensioenleeftijd kunnen blijven werken.

Het volgende kabinet bestaande uit een coalitie van VVD en PvdA is erin geslaagd een sociaal akkoord met de sociale partners te sluiten in april 2013. In dit akkoord staan ‘het bieden van werkzekerheid en het voorkomen van werkloosheid’ centraal.⁸⁰Op basis van dit akkoord is het Wetsvoorstel Wet Werk en Zekerheid eind november 2013 opgesteld.⁸¹Belangrijkste plannen in dit akkoord en het wetsvoorstel betreffen onder andere het ontslagrecht en de positie van ‘flexwerkers’. De preventieve toets in de ontslagprocedure blijft echter gehandhaafd, net zoals de twee ‘ontslagroutes’: de UWV-route en de kantonrechter-route. De werkgever kan echter niet meer kiezen welke route hij wil bewandelen; die is afhankelijk van de reden voor het ontslag.⁸² Ook de hoogte van de ontslagvergoeding wordt gereguleerd: bij dienstverbanden die in totaal twee jaar of langer duren moet de werkgever een transitievergoeding betalen van een derde maandsalaris per dienstjaar en een half maandsalaris vanaf het tiende dienstjaar, met een maximum van € 75.000 of een jaarsalaris als dat hoger is.83

Daarmee wordt de ontslagvergoeding (aanzienlijk) verlaagd.84

Wellicht om die reden wordt de versterking van de positie van flexwerkers aan de hervormingen van het ontslagrecht gekoppeld. Hun positie wordt met name versterkt, omdat de keten-regeling wordt aangescherpt⁸⁵ en omdat de transitievergoeding ook voor werkne-mers met een tijdelijk contract beschikbaar komt.⁸⁶Het kabinet is van mening dat met het bovenstaande een ‘nieuwe balans tussen flexibiliteit en zekerheid’ is gevonden. Verder wordt met het akkoord de wijziging van de Werkloosheidswet aangekondigd, waarbij de sociale partners meer regie wordt gegeven door hen verantwoordelijk te

79 Kamerstukken II 2011-2012, 33 000 XV, nr. 8, p. 15.

80 Kamerstukken II 2012-2013, 33 566, nr. 15, p. 1.

81 Kamerstukken II 2013-2014, 33 818.

82 Bij cao kan een sectorcommissie worden opgericht die de ontslagen toetst in plaats van het UWV of de rechter. Als een cao voorziet in een dergelijke commissie, kan tevens kan bij cao worden afgeweken van het afspiegelingsbeginsel bij bedrijfseconomische ontslagen.

83 Voor 50-plussers komt een overgangsregime tot 2020: voor een 50-plusser met tien dienstjaren wordt de transitievergoeding gesteld op 1 maand per dienstjaar boven de 50. MKB-bedrijven met minder dan 25 werknemers worden hiervan uitgezonderd. Alle andere veranderingen in het ontslagrecht gaan pas per 1 januari 2016 gelden.

84 Ook voor de overgangsregeling voor 50-plussers geldt een maximum van 75.000 euro en een jaarsalaris bij een hoger inkomen dan 75.000 euro.

85 In het nieuwe model kan een keten van drie opeenvolgende contracten worden gesloten die samen, inclusief de periode tussen de contracten, maximaal twee jaar kunnen omvatten (dit was drie jaar). Een nieuwe keten begint te tellen als een contract aanvangt minimaal zes maanden na het eind van het voorgaande contract (dit was drie maanden). Ook de manieren waarop bij cao hiervan afgeweken kan worden, worden aan banden gelegd.

86 Daarnaast mogen in de zorg geen nulurencontracten meer worden gebruikt. Ook het gebruik van uitzendarbeid wordt aan banden gelegd.

maken voor het beleid ten aanzien van preventie, ondersteuning, bemiddeling en re-integratie. Werknemers gaan vanaf 2020 (weer) meebetalen aan de premies, terwijl het mogelijk wordt om op cao-niveau een aanvulling van 14 maanden WW te introduceren. De maximale publiek gefinancierde WW-duur wordt vanaf 2016 geleidelijk ingekort naar 24 maanden. Ook wordt vanaf 2016 de definitie van passende arbeid aangescherpt om de prikkel om weer te gaan werken te vergroten.87

In het akkoord hebben het kabinet en de sociale partners zich ook gebogen over de arbeidsparticipatie van mensen met een arbeidsbeperking. Er worden regionale Werkbedrijven opgericht die met een ‘commerciële inslag’ worden geleid voor mensen die gedeeltelijk inzetbaar zijn, maar een grote mate van ondersteuning nodig hebben bij het werk. Voor hen wordt ‘beschut werk’ gecreëerd door Werkbedrijven. Mensen met een arbeidsbeperking komen in dienst van het Werkbedrijf en daarmee in dienst bij de gemeente.⁸⁸Er wordt ook loonkostensubsidie beschikbaar gesteld ter grootte van het verschil tussen de loonwaarde en het wettelijk minimumloon. Werkgevers stellen zich garant voor het creëren van extra banen voor mensen met een beperking. Als er onvoldoende banen worden gerealiseerd treedt een quotum-regeling in werking.

2.3.2 Beleid van de sociale partners

De Europese beleidsmakers waren aanvankelijk erin geslaagd om in het beginstadium van de ontwikkeling van flexicurity de Europese sociale partners ertoe te bewegen om tot een – weliswaar ‘fragiele’ – consensus over dit onderwerp te komen.89

Sinds de crisis zijn de Europese sociale partners echter erg verdeeld over dit onderwerp. De vakbonden staan (weer) sceptisch tegenover flexicurity en er lijkt weinig impuls te bestaan om het onderwerp weer op de agenda te plaatsen.⁹⁰

De Nederlandse sociale partners staan er internationaal om bekend akkoorden te sluiten waarin flexibiliteit én zekerheid leidend zijn.⁹¹Zij noemen deze akkoorden echter niet uitdrukkelijk ‘flexicurity’. Werkzekerheid daarentegen is een term die zowel de werkgeversorganisaties als de vakbonden hebben omarmd. De term wordt bijvoorbeeld in het sociaal akkoord van 2009 gebruikt, net zoals in het akkoord van 2013.92

Sinds het uitbreken van de financiële crisis trachten de Nederlandse sociale partners om werkloosheid zo veel mogelijk te voorkomen. Zij spreken zich uit om,

87 Reeds na 6, in plaats van 12 maanden, wordt alle arbeid als passend aangemerkt. 88 Kamerstukken II 2012-2013, 33 566, nr. 15, p. 6.

89 M. Mailand, ‘The common European flexicurity principles: How a fragile consensus was reached’

European Journal of Industrial Relations 2010 vol. 16, nr. 3, p. 241–257.

90 S. Milner, ‘Towards a European labour market? Trade unions and flexicurity in France and Britain’

European Journal of Industrial Relations 2012 vol. 18, nr. 3, p. 220.

91 Zie bijv. F. van Waarden en G. Lehmbruch (red.), Renegotiating the welfare state: flexible adjustment

through corporatist concertation, New York: Routledge, 2003.

92 Zie het Sociaal Akkoord van de Stichting van de Arbeid (ondertekend op 25 maart 2009): ‘De huidige situatie maakt het noodzakelijk om werk boven inkomen te stellen. Dat betekent dat beschikbare middelen eerder aan werkzekerheid en scholing besteed moeten worden dan aan inkomensverbetering’; zie ook Sociaal Akkoord 2013 StvdA, p. 5, 8 en 11.

indien ontslagen niet te vermijden zijn, alles in het werk te stellen om overtollige werknemers ‘zo snel mogelijk aan ander werk te helpen’. ‘Duurzame inzetbaarheid’ en ‘van-werk-naar-werk-transities’ zijn leidende leuzen; zij zijn slechts relatief nieuw, aangezien scholing en employability in feite al sinds de jaren ’90 belangrijke aan-dachtspunten zijn.93

Afhankelijk van het gremium willen de partners zich zelfs uitspreken voor ‘werkzekerheid boven baanzekerheid’.94

Hoewel zowel de werkgeversorganisaties als de werknemersvertegenwoordigers werkzekerheid en gerelateerde termen als employability hebben omarmd, wil dit echter niet zeggen dat ze steeds hetzelfde bedoelen met die termen.⁹⁵Beide partijen gebruiken de term inzetbaarheid bijvoorbeeld veelvuldig, maar de vakbonden gebruiken de term inzetbaarheid vaak in de zin van weerbaarheid en ‘empowerment’ van de werknemer, terwijl de werkgevers de term associëren met mobiliteit en flexibiliteit en dus meer met de ‘bruikbaarheid’ van de werknemer.

Werkzekerheid kan ook onderwerp van conflict zijn tussen cao-partijen. Werknemers blijken ook voor werkzekerheid te willen staken.⁹⁶Bestudering van de rechterlijke uitspraken en nieuwsberichten over conflicten tussen cao-partijen over werkzeker-heid leert dat met de term werkzekerwerkzeker-heid in die gevallen dan doorgaans iets anders wordt bedoeld dan (alleen) investeringen in inzetbaarheid van werknemers. Het blijkt dan vaak te gaan om werkgelegenheidsbehoud in een sector of in een onderneming. Werknemersorganisaties vragen dan van de werkgevers om (zich in te zetten) de werkgelegenheid op peil te houden en geen ‘gedwongen’ ontslagen uit te voeren. Soms willen de werknemersorganisaties dat de werkgever een

werkgelegenheidsga-rantie afgeeft. Steeds vaker gebruiken de werknemersorganisaties bij dit soort

con-flicten de term werkzekerheid om aan te geven dat ze inzetten op het waarborgen van werkgelegenheid in de sector of onderneming.