Flexicurity: de strekking

Een van de meest voor de hand liggende manieren om werkzekerheid te bestuderen is door het te zien als onderdeel van flexicurity, de sociaaleconomische beleidsstrategie van de Europese Unie. Flexicurity is een samentrekking van de Engelse woorden flexibility en security,2

welke term vanaf 2006 expliciet gebruikt wordt in de Europese beleidsdocumenten, hoewel het afkomstig is uit academische publicaties waarin het als volgt pleegt te worden gedefinieerd: flexicurity is een beleidsstrategie die erop is gericht om gelijktijdig en bewust de flexibiliteit van de arbeidsmarkt, de arbeids-organisatie en de arbeidsverhoudingen te vergroten én de zekerheid te versterken, in het bijzonder de werkzekerheid en inkomenszekerheid.3

Flexicurity verenigt dus twee ogenschijnlijk tegengestelde doelstellingen: flexibiliteit én zekerheid van werk en inkomen.

Flexicurity is de kern van de Europese Werkgelegenheidsstrategie gaan vormen.⁴Het doel van de Europese Werkgelegenheidsstrategie is het scheppen van ‘meer en betere banen’, zoals de leus luidt. Dit is in overeenkomst met Europa 2020 en haar voor-ganger, de Lissabon-agenda, waarin de Europese Werkgelegenheidsstrategie op haar beurt is ondergebracht. Dit ambitieuze plan komt er kort gezegd op neer van de EU de meest competitieve en dynamische kenniseconomie te maken. In dit kader tracht de Europese Commissie het arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid van de lid-staten te sturen en te convergeren door zogenoemde richtsnoeren te publiceren, die

1 Zie bijv. artikel 23 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties uit 1948: ‘Everyone has the right to work’.

2 In de officiële vertalingen van de EC-documenten wordt de term ‘flexizekerheid’ gebruikt. In de Nederlandse literatuur is het echter gewoon om de Engelse term te gebruiken.

3 T. Wilthagen en F. Tros, ‘The concept of ‘flexicurity’: a new approach to regulating employment and labour markets’, Transfer 2004, vol. 10, nr. 2, p. 169. Wilthagen en Tros laten ook zien dat flexicurity, naast een beleidsstrategie, ook kan refereren aan de ‘stand van zaken’ of de conditie van de arbeidsmarkt in een bepaald land. Het kan daarnaast benaderd worden als een analytisch concept voor onderzoek. Zie bijv. T. Bredgaard en F. Larsen, ‘External and Internal Flexicurity: Comparing Denmark and Japan’, Comparative Labor Law & Policy Journal 2010 nr. 4, p. 747.

4 L. Burroni en M. Keune. ‘Flexicurity: A conceptual critique’, European Journal of Industrial Relations 2011 vol. 77, nr. 1, p 75.

vervolgens op nationaal niveau geïmplementeerd dienen te worden.⁵ Flexicurity is het leidend model in die richtsnoeren.⁶Zo vroeg het richtsnoer nummer 21 van de ‘Integrale Richtsnoeren voor Groei en Werkgelegenheid’ die van kracht waren van 2005 tot 2008, van de lidstaten om ‘flexibiliteit gecombineerd met werkzekerheid te bevorderen en segmentering van de arbeidsmarkt te verminderen’.7

Ook het richt-snoer nummer 7 van 2010 spoort de lidstaten aan om de ‘flexicurity beginselen’ in hun arbeidsmarktbeleid te implementeren.8

Flexicurity moet niet alleen richting geven aan het werkgelegenheidsbeleid, maar ook aan het sociale beleid binnen de lidstaten. Flexicurity vindt haar weg naar de lidstaten dan ook langs twee sporen: als het sleutelbegrip binnen het werkgelegenheidsbeleid, maar ook als het algemene denkkader voor de verdere uitbouw van de sociale politiek van de EU, waaronder het Europees arbeidsrecht valt.⁹Flexicurity is dan ook niet alleen te vinden in beleidsdocumenten op het gebied van werkgelegenheid; ook in

hard law verschijnt het flexicurity-idee.¹⁰Hoewel het Europese arbeidsrecht en het Europese werkgelegenheidsbeleid door juristen vaak worden gezien als twee aparte domeinen aangezien het Europese werkgelegenheidsbeleid opereert via de zoge-noemde Open Methode van Coördinatie (OMC) wiens effecten als ‘soft law’ worden beschouwd terwijl het arbeidsrecht ‘hard law’ is, zijn de twee duidelijk met elkaar verbonden.11

Niet alleen kunnen deze verschillende instrumenten soms vergelijkbare effecten hebben, waarbij ze in hun werking ook elkaar kunnen aanvullen,12

maar wat nog belangrijker is, is dat zij de achterliggende visie en de uiteindelijke doelstellingen delen. Zo verwijst de Richtlijn betreffende de raamovereenkomst inzake arbeidsover-eenkomsten voor bepaalde tijd in de overwegingen naar de Werkgelegenheidsricht-snoeren wiens doel het onder andere is om ‘het vereiste evenwicht tussen flexibiliteit en zekerheid tot stand te brengen’.¹³

5 De EU heeft die bevoegdheid op grond van art. 5 lid 2 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU). Dit gebeurt conform titel IX (werkgelegenheid) van VWEU.

6 Wilthagen noemt flexicurity het nieuwe paradigma voor de hervorming van arbeidsmarktbeleid in de EU, T. Wilthagen, Flexicurity: a new paradigm for labour market policy reform?, WZB paper 98-202, 1998.

7 Besluit 2008/618/EG van de Raad van 15 juli 2008 betreffende de richtsnoeren voor het werk-gelegenheidsbeleid van de lidstaten.

8 Besluit 2010/707/EU van de Raad van 21 oktober 2010 betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten. In 2011 heeft de Raad het voorstel goedgekeurd om de werkgelegenheidsrichtsnoeren uit 2010 tot en met 2014 stabiel te laten blijven en indien nodig slechts beperkt aan te passen, 2011/308/EU.

9 W. Vandeputte, ‘Arbeidsrecht tussen flexibiliteit en zekerheid. Existentiële vragen over het arbeidsrecht en de vastheid van betrekking in het licht van flexizekerheid’, Sociaalrechtelijke

kronieken 2010, p. 7.

10 Richtlijn nr. 2008/104/EG, 19 november 2008 betreffende uitzendarbeid. Hier wordt zowel over ‘werkzekerheid’ als ‘arbeidszekerheid’ gesproken.

11 Zie bijv. L. Rodgers, ‘Labour Law and Employment Policy in the EU: Conflict or Consensus?’

International Journal of Comparative Labour Law vol. 27 (2011) 4 p. 393.

12 Ibid. Zie ook B.P. ter Haar, ‘Open Method of Coordination: A New Stepping Stone in the Legal Order of International and European Relations’, Nordic Journal of International Law 2008, vol. 77, nr. 3, p. 235-251.

13 Overweging 6 van de Richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.

Flexicurity is dus door Europese beleidsmakers omarmd als het leidend principe voor het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsrecht. De Europese Commissie noemt flexicurity ook expliciet als de grondslag voor de ‘modernisering’ van het nationale arbeidsrecht, wat blijkt uit het Groenboek over het arbeidsrecht uit 2006.14

Hierin wordt alle actoren gevraagd om na te denken hoe de wet zo gewijzigd kan worden of de cao’s zo opgesteld dat de regeling van de arbeidsovereenkomst meer flexibiliteit biedt ten aanzien van aanstelling van het personeel, maar tegelijkertijd ook een adequate mate van ‘employment security’15

en sociale bescherming.

De algemene strekking van flexicurity-beleid is dat overheden flexibiliteit en zeker-heid op de arbeidsmarkt steeds tegelijk in aanmerking nemen en dat zij zoeken naar manieren om de twee te combineren. Flexibiliteit en zekerheid kunnen echter verscheidene betekenissen hebben.¹⁶Een breed scala aan onderwerpen en beleids-richtingen kan dus onder flexicurity geschaard worden. Daarmee is flexicurity als concept tot op zeker hoogte een vrij open – of zelfs een vage – term. Hoewel het kiezen van een vage term als leidend principe ook nadelen kent,¹⁷is het aannemelijk dat de Europese Commissie hier bewust voor heeft gekozen. Een brede en enigszins vage definitie is immers nodig om op dit niveau richting te kunnen geven aan de ontwikkelingen in de lidstaten met al hun onderlinge verschillen. Deze aanpak past daarnaast binnen de eerder genoemde Open Methode van Coördinatie die momen-teel de dominante werkwijze is in het sociale beleid van de EU, omdat met het gebruik van een enigszins vage term de lidstaten toch een grote mate van vrijheid blijven houden.18

De Commissie heeft echter in 2007 een aantal ‘fundamentele pijlers’ – of componenten – van flexicurity geformuleerd:19

• Flexibele en voldoende zekerheid biedende contractuele regelingen (uit het oog-punt van de werkgever en de werknemer, van ‘insiders’ en ‘outsiders’) op basis van moderne arbeidswetgeving, cao’s en arbeidsorganisatie;

• Integrale strategieën voor een leven lang leren (LLL) die moeten waarborgen dat werknemers, met name de meest kwetsbare, continu aanpasbaar en inzetbaar zijn;

• Een doeltreffend actief arbeidsmarktbeleid dat mensen helpt om te gaan met snelle veranderingen, de perioden van werkloosheid kort houdt en de overgang naar een nieuwe baan vergemakkelijkt;

• Moderne socialezekerheidsstelsels die toereikende inkomenssteun bieden, tot werken aanmoedigen en de mobiliteit op de arbeidsmarkt vergemakkelijken. Dit omvat een breed scala aan voorzieningen op het gebied van de sociale

14 EC Groenboek, De modernisering van het arbeidsrecht met het oog op de uitdagingen van de 21e eeuw, COM (2006) 708 def.

15 Zie vraag 4 in het Groenboek. ‘Employment security’ wordt in de officiële vertaling van het Groenboek vertaald als ‘arbeidszekerheid’.

16 T. Wilthagen, F. Tros en H. van Lieshout, ‘Towards ‘flexicurity’?: balancing flexibility and security in EU member states’, European Journal of Social Security 2004, vol. 6, nr. 2, p. 113-136.

17 Zie voor kritiek op flexicurity hieronder.

18 B.P. ter Haar, ‘Open Method of Coordination: A New Stepping Stone in the Legal Order of International and European Relations’, Nordic Journal of International Law 2008, vol. 77, nr. 3, p. 235-251.

bescherming (werkloosheidsuitkeringen, pensioenen en gezondheidszorg) die de mensen helpen werk en privé- en gezinstaken, zoals de zorg voor kinderen, te combineren.

Een combinatie van deze maatregelen zou moeten leiden tot een hogere arbeids-marktparticipatie, het terugdringen van structurele werkloosheid en bevorderen van arbeidskwaliteit.20

Ook in tijden van economische neergang blijft de Commissie het belang van flexicu-rity benadrukken.²¹Flexicurity is ook één van de sleutelbegrippen in de opvolger van de Lissabonstrategie, ‘Europa 2020’. Hierin worden de lidstaten opgeroepen zich te richten op ‘inclusieve groei’ door de flexicurity-beginselen toe te passen, om zo de mensen in staat te stellen nieuwe vaardigheden te verwerven zodat zij voorbereid zijn op ‘nieuwe omstandigheden’ en eventuele loopbaanveranderingen.²²Flexicurity was tot slot terug te vinden in de (zogeheten) ‘Pact voor de Euro’ en later de ‘Euro Plus Pact’, een pakket maatregelen ter bestrijding van de staatsschuldcrisis, overeenge-komen bij een informele bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone.23

Hoewel het niet vanzelfsprekend is om flexicurity te promoten in tijden van de wereldwijde financiële en economische crisis zoals we die kennen sinds eind 2008, toch blijft de Commissie vasthouden aan het uitgangspunt van flexibiliteit in combinatie met zekerheid op de arbeidsmarkt.24

Naar aanleiding van de financiële crisis heeft de Commissie echter eind 2010 een aantal nuanceringen aangebracht in de vier componenten van flexicurity.25

Hoewel de aanbevelingen nog erg algemeen zijn is het duidelijk dat de flexibiliteit niet zo zeer gezocht wordt in gemakkelijk ontslag; de Commissie lijkt de arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd als een nastrevenswaardig doel te hebben aanvaard. Om aan flexibiliteitvereisten te voldoen zouden deze contracten wel ‘een voldoende lange proefperiode en een geleidelijke opbouw van de arbeidsbescherming en andere rechten’ moeten kennen.²⁶ Daarnaast probeert de Commissie zeker meer nadruk te leggen op de interne flexibiliteit in tijden van economische achteruitgang.²⁷Ook het werkgelegenheidsrichtsnoer nummer 7 schrijft voor dat samen met de sociale partners ‘de nodige aandacht aan de interne flexicurity op de werkplek’ moet worden

20 Richtsnoer 7, bijlage bij Besluit 2010/707/EU.

21 EC, Employment in Europe 2009, p. 41. Zie ook ‘Flexicurity in times of crisis’, conclusies van de Raad van Ministers van Sociale zaken en werkgelegenheid (nr. 10388/09), aangenomen op 8/9 juni 2009. 22 Mededeling EC, Europa 2020, Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei, COM (2010)

2020 def., p. 20-21.

23 De Nederlandse tekst is te vinden op: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/ pressdata/nl/ec/119829.pdf. (Laatst geraadpleegd op 24 mei 2011.)

24 Mededeling EC, Towards a job-rich recovery, COM (2012) 173 final.

25 Mededeling EC, Een agenda voor nieuwe vaardigheden en banen: een Europese bijdrage aan volledige

werkgelegenheid, COM (2010) 682 def., 23 november 2010.

26 COM (2010) 682 def., p. 5-6.

27 Hier stelt de Commissie echter ook dat ‘hoe belangrijk interne flexibiliteit ook is, externe flexibiliteit blijft essentieel bij noodzakelijke structurele aanpassingen, om een effectieve herver-deling van middelen mogelijk te maken’. COM (2010) 682 def., p. 6.

besteed.²⁸De Commissie heeft bovendien benadrukt dat vooral in tijden van werk-loosheid de maatregelen ter bevordering van het arbeidsaanbod niet volstaan en dat ze moeten worden aangevuld met maatregelen die gericht zijn op het aanmoedigen van de vraag naar arbeid.29