Alvorens de beleidspraktijk met betrekking tot oudere werknemers in de regio Amsterdam te beschrijven, volgt hier een schets van het analysekader dat in het onderzoek gebruikt zal worden om dat beleid en de beleidsinstrumenten te kunnen duiden. De beelden die bestaan over de oudere werknemers vormen een belangrijk vertrekpunt voor dat beleid.
Het draagvlak voor specifiek op ouderen gericht beleid
Over het draagvlak voor en de effectiviteit van hr-beleid ter bevordering van de arbeidsdeelname van oudere werknemers is nog weinig bekend. Toch noem ik enkele resultaten uit recent onderzoek.
demotiebeleid. De aansluiting tussen kennis en kunde van de oudere werknemers en het werk vermindert en leidt ook tot minder tevredenheid met het werk. Oudere werknemers voelen zich met demotiebeleid letterlijk meer uitgeput.
Draagvlak kan wellicht gevonden worden in het definiëren van leeftijdsbewust personeelsbeleid als onderdeel van een meer algemeen diversiteitsbeleid (Peeters, e.a., 2005): alle activiteiten binnen een organisatie die bijdragen aan het optimaal en duurzaam benutten van de talenten van alle werknemers, rekening houdend met hun onderlinge verschillen en overeenkomsten (Van der Wolk & De Vries, 2007; De Vries e.a., 2005). In dit geval: neem niet de kalenderleeftijd als uitgangspunt, maar de specifieke arbeidsvermogens en factoren die een veel sterkere invloed hebben op de inzetbaarheid, zoals functieduur, de soort werk, taakroulatie, taakvolledigheid, arbeidsomstandigheden, werk- en leefstijl (Van Dalen & Sloten, 2006). Daarmee worden de stereotype beelden die aan leeftijd zijn gekoppeld ingeperkt.
Oudere werknemers verschillen niet significant van jongere collega’s wat betreft de mate waarin zij gemotiveerd zijn om nieuwe vaardigheden aan te leren. Er zijn ook geen verschillen tussen de leeftijdsgroepen wat betreft de longitudinale effecten van werk op de motivatie om te leren. (Zie voor leren paragraaf 2.3). Uitdagende werkomgevingen zijn voor werknemers in alle leeftijdscategorieën even belangrijk ter stimulering van de motivatie om te leren (De Lange e.a., 2006). Niets staat wat dit betreft langdurige arbeidsparticipatie van oudere werknemers in de weg. Met één kanttekening: in een groot aantal organisaties ontbreekt het nu juist aan uitdagende, lerende werkomgevingen (Peeters, e.a., 2005).
Onder werknemers heerst een dubbele moraal over langer doorwerken. Er bestaat wel een draagvlak voor langer doorwerken, maar wanneer het om de pensioendatum gaat, moeten anderen maar langer doorwerken (Van Dalen & Henkens, 2004). De vergrijzing en de toenemende kans op tekorten aan arbeidskrachten vragen om inventief beleid om het arbeidspotentieel dat nu onbenut blijft aan te spreken. Vanuit de arbeidsorganisaties wordt weinig actie ondernomen. Sterker nog, werkgevers ondernemen steeds minder actie (zie hoofdstuk 3). Van Hoof en De Beer (2007) noemen deze opstelling werkgeversimmobilisme. Waar oudere werknemers nog inzien dat het nodig kan zijn langer te werken en door overheidsmaatregelen worden gedwongen om te blijven deelnemen aan de arbeid in de arbeidsorganisaties, valt bij werkgevers slechts een omgekeerde actie te bespeuren. Onder werkgevers bestaat niet of nauwelijks draagvlak voor hr-beleid ter bevordering van de arbeidsdeelname van oudere werknemers.
Nauta e.a. (2004) pleiten voor beleid dat enerzijds de onjuiste beeldvorming over oudere werknemers bestrijdt en anderzijds hen langer gezond en inzetbaar aan het werk houdt. Voor de ontwikkeling en invoering van leeftijdsbeleid noemen Van Dalen en Sloten (2006) succesfactoren, zoals een kartrekker, die naast enthousiasme en gedrevenheid, een sociaal motief en zakelijk belang heeft. Iemand die streeft naar kennis- en ervaringsbehoud, minder uitval door slijtage, beter gebruik maakt van bestaande expertise (vakmanschap) en anticipeert op de verwachte arbeidsmarktkrapte. Goed invoeren van leeftijdsbeleid betekent aanknoping zoeken bij andere beleidsterreinen en ervaring opdoen, alvorens over te gaan tot volledige invoering. Belangrijk is dat de oudere werknemers zelf bij het beleid zijn betrokken als subjecten en niet als objecten.
Papier is geduldig
In de meeste organisaties wordt slechts op papier leeftijdsbewust beleid ontwikkeld. Er wordt nauwelijks actie ondernomen. Hrm-ers zeggen steevast dat dit komt door de hoge werkdruk, het over elkaar heen buitelen van hrm-ontwikkelingen en frequente wijziging in de wetgeving (Van Dalen & Sloten, 2006). Gezien de toenemende druk vanuit de politiek en de verwachte tekorten op de arbeidsmarkt zou het logisch zijn dat in arbeidsorganisaties beleid wordt ontwikkeld gericht op de blijvende arbeidsparticipatie van de oudere werknemers. Werkgevers blijken echter nauwelijks interesse te hebben in de oudere werknemers, die niet boven de normwerknemer zijn uitgegroeid (Dhondt & Kwakkelstein, 2004).
Een veelzeggend beeld is dat werkgevers ouderen beschouwen als commerciële kans op de afzetmarkt en als probleem in het arbeidsproces (Van Dalen & Sloten, 2006). Kortom er bestaat in feite weinig draagvlak voor ouderenbeleid.
Met empirisch onderzoek onder de oudere werknemers in arbeidsorganisaties kan er meer inzicht komen in de specifieke arbeidsvermogens van de oudere werknemers en de vraag welk beleid passend is bij oudere werknemers. Zonder een dergelijk onderzoek blijft het beleid gebaseerd op (negatieve) beeldvorming van de oudere werknemers, die zijn oorsprong vindt in de kostenbaten gedachte.
Vormen van ouderenbeleid in arbeidsorganisaties
Meerman (2007, 2005) geeft aan dat werkgevers op verschillende manieren naar de oudere werknemers kijken en een ouderenbeleid of leeftijdsbewust personeelsbeleid inzetten
en vormgeven. Werkgevers kunnen zich inzake de inzetbaarheid van oudere werknemers passief of actief opstellen, bewust naar verschillen in leeftijd kijken of onverschillig zijn, ze kunnen betrokkenheid tonen of afstandelijk blijven, alleen op korte termijn reageren of ook en vooral oog hebben voor de lange termijn, vroegtijdig signaleren en preventief interveniëren, of niets doen. Meerman en Finsveen (2005) onderscheiden zo vijf verschillende vormen van beleid:
1. negeren: leeftijdsverschil wordt niet van belang gevonden of onderdrukt en er wordt niet over nagedacht, de
wetgeving wordt minimaal gevolgd, vanuit economische motieven volgt dat ouderenbeleid niet nodig is;
2. reageren: oudere werknemers worden uitgesloten of sluiten zichzelf uit, want managers zien verschillen
tussen werknemers en de oudere is een probleem, zeker in de beeldvorming. Ad hoc wordt gereageerd op incidenten;
3. beschermen: voor oudere werknemers worden maatregelen getroffen zodat ze aan het arbeidsproces kunnen
blijven deelnemen;
4. ontwikkelen: met behulp van individuele maatregelen (functieherontwerp, scholing, mobiliteit) wordt
gepoogd oudere werknemers zo lang mogelijk optimaal te laten presteren;
5. waarderen: alle verschillen tussen werknemers worden op waarde geschat. Alle leden van de organisatie
moeten leren omgaan met verschil.
Meerman laat zich hierbij mede leiden door de historische schets van Cedefop6 (Tikkanen & Nyhan, 2006),
waarin de verschillen in de tijd worden geplaatst voor de landen van zowel de Europese Unie als Japan. Hierbij valt op dat de oudere werknemers niet voor het eerst in de historie als arbeidsreserve worden aangeduid. Echter in deze historische schets valt beleid in de vorm van waarderen niet te onderscheiden. Wel spreken Tikkanen en Nyhan (2006) de verwachting uit dat de oudere werknemers vanuit een gedifferentieerd hr-beleid steeds meer gewaardeerd zullen worden. Tikkanen e.a. (2002) doen een (ambitieuze) oproep om in arbeidsorganisaties in de Europese Unie daadwerkelijk werk te maken van en specifiek aandacht te besteden aan de ontwikkeling van de oudere werknemers, omdat vanwege de verwachte tekorten aan arbeidskrachten op de arbeidsmarkt het tijd wordt de oudere werknemers op hun werkelijke kwaliteiten te waarderen.
De praktijk blijkt echter niet goed te vatten in de vijf verschillende vormen van beleid ten aanzien van de oudere werknemers die door Meerman en Finsveen (2005) worden onderscheiden. Op basis van hun onderzoek worden de vijf verschillende vormen van beleid gereduceerd tot drie algemenere categorieën op grond van het feit of werkgevers zich actief of passief opstellen in het naleven van de cao, wet en regelgeving enerzijds, en anderzijds of (leeftijds)verschillen tussen werknemers van belang worden gevonden of niet. Daarbij worden ‘negeren’ en ‘uitsluiten’ tezamen genomen omdat ze hetzelfde effect bewerkstelligen:
Figuur 5.1: Vormen van ouderenbeleid
6 Cedefop is het Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding. Cedefop wil op Europees niveau ruimte creëren voor een leven lang leren. Hiertoe verstrekt het informatie over en maakt het analyses van systemen, beleid, onderzoek en geldende
Passieve naleving van wetgeving
en cao door de werkgever Actieve naleving van wetgeving
en cao door de werkgever (leeftijds)verschillen tussen
werknemers worden niet van belang gevonden
Negeren (1) Beschermen (2)
(leeftijds)verschillen tussen werknemers worden wel van belang gevonden
1. Negeren en/of uitsluiten van de oudere werknemers; oudere werknemers gaan tekorten vertonen en dat is lastig.
In het beleid in de vorm van ‘negeren en/of uitsluiten van de oudere werknemers’ wordt niet over
leeftijdsverschil tussen werknemers nagedacht. De naleving van de wetgeving en de cao met betrekking tot de inzet van werknemers is passief en krijgt pas aandacht als zij er zelf de aandacht op vestigen. Deze passiviteit bleek in de praktijk zo dominant dat ‘negeren’ en ‘uitsluiten’ niet als twee aparte vormen van beleid zijn te onderscheiden. Ze lopen vloeiend in elkaar over. Iedereen krijgt een gelijke behandeling en verschillen tussen de werknemers worden zoveel mogelijk ontkend of onderdrukt. Werkgevers zeggen geen specifiek ouderenbeleid te voeren en dat ook niet te willen. Oudere werknemers die de werkgever attent maken op de wetgeving of de cao hebben een probleem en worden als reactie daarop aangemoedigd de arbeidsorganisatie te verlaten. Geluiden vanuit de overheid en de sociale partners (Themacommissie ouderenbeleid, 2005; SER, 2005) en het Expertisecentrum Leeftijd (Quispel, 2003) komen overeen met deze oriëntatie, zij het om verschillende redenen. Zo wil de SER de oudere werknemers niet als bijzonder benaderen. De Themacommissie wil het gangbare ouderenbeleid, zoals vervroegd uittreden, ontziemaatregelen, geen ploegen- en nachtdiensten en minder of geen overwerk, onaantrekkelijk maken. Het Expertisecentrum Leeftijd wil af van deze beschermingsmaatregelen op grond van de kalenderleeftijd om niet te discrimineren. Het leeftijdsbewust personeelsbeleid moet op termijn worden voortgezet als leeftijdsonafhankelijk (of leeftijdloos) personeelsbeleid op ondernemingsniveau (Quispel, 2003; SER, 2005). Oudere werknemers zijn gewone werknemers en dienen als zodanig behandeld te worden. ‘Negeren’ heeft vaak vervroegde uittreding tot gevolg, waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat oudere werknemers niet meer thuishoren in de arbeidsorganisatie (Taylor & Walker, 1998a). De gelijke behandeling van alle werknemers of het negeren van leeftijdsverschillen heeft vaak tot gevolg dat oudere werknemers niet kunnen voldoen aan de standaard die van de normwerknemer wordt gevraagd. Ouderen worden dan als ‘minder’ passend gezien. De aanmoediging om vervroegd het bedrijf te verlaten is daar vaak het gevolg van. Als reactie daarop sluiten de oudere werknemers ook vaak zichzelf uit en willen niet anders dan met vervroegd pensioen (Taylor & Walker, 1998b; Walker, 1997). In Europa wordt het vrij normaal gevonden dat de werkgever de oudere werknemers aanmoedigt de arbeidsorganisatie te verlaten (Naegele en Walker, 2006). Nederland behoort tot de groep landen met een veelheid aan uittredingsroutes, die zowel qua keuze- als financiële mogelijkheden genereus zijn vergeleken met die in andere Europese landen (Schils, 2006).
Geen onderscheid willen maken is echter slechts retoriek als blijkt dat in alle landen van Europa ouderen worden uitgesloten bij de instroom van personeel en zij daarnaast te maken hebben met vervroegd pensioen, werkloosheid, leeftijdsdiscriminatie binnen de arbeid en marginalisatie in zijn algemeenheid (Tikkanen & Nyhan, 2006). In het beleid in de vorm van ‘negeren en/of uitsluiten van de oudere werknemers’ komt het repressiescenario (Thijssen, 2007) goed tot uitdrukking, maar ook het differentiatiescenario (Thijssen, 2007) in de zin van leeftijdonafhankelijk hrm, waarin het principe geldt van ‘gelijke monniken, gelijke kappen’. Of in termen van Janssens en Steyaert (2001): het integratieperspectief van hrm.
2. Beschermen van de oudere werknemers; oudere werknemers gaan tekorten vertonen en daarom zijn maatregelen relevant waardoor ze kunnen blijven functioneren
Om de pensioengerechtigde leeftijd werkend te kunnen halen, worden de oudere werknemers niet behandeld als de ‘gemiddelde’ werknemer en op specifieke punten ontzien. Hiertoe worden beschermingsmaatregelen getroffen om het arbeidsproces te verlichten. Zo zouden oudere werknemers fysiek en mentaal minder aankunnen dan jongere en daarom beschermd moeten worden tegen te zware belasting. De maatregelen gaan vaak over aanpassingen als minder uren werken, een kortere werkweek, vrijstelling van overwerk of nachtdienst, deeltijdpensioen, extra vrije dagen, enzovoort. Deze speciale beschermingsmaatregelen zijn vaak de uitkomst van onderhandelingen tussen de sociale partners en zijn vastgelegd in de cao of vinden hun oorsprong in wetgeving. De grenzen voor deze maatregelen zijn gebaseerd op de chronologische leeftijd. Het ‘beschermen van oudere werknemers’ als vorm van beleid houdt in dat werkgevers actief invulling geven aan de in de cao vastgelegde afspraken. Maar leeftijd wordt slechts gezien als aspect waarin werknemers gecompenseerd dienen te worden om niet af te hoeven wijken van de norm bij de vaststelling van taken en functies. Deze beschermende maatregelen worden ook wel ontziemaatregelen genoemd, of contractbijstellingen of aanpassingsgerichte behoudmaatregelen (Thunnissen, e.a., 2000; Thijssen & Leisink, 2003).
In ‘het beschermen van oudere werknemers’ komt zowel het seductiescenario als het differentiatiescenario tot uitdrukking (Thijssen, 2007). Uitgangspunt bij deze benaderingen zijn de arbeidsmogelijkheden en beperkingen van de oudere werknemers, waarbij zij bescherming verdienen. Soms als groep op grond van leeftijd
Passieve naleving van wetgeving
en cao door de werkgever Actieve naleving van wetgeving
en cao door de werkgever (leeftijds)verschillen tussen
werknemers worden niet van belang gevonden
Negeren (1) Beschermen (2)
(leeftijds)verschillen tussen werknemers worden wel van belang gevonden
(seductiescenario), soms als specifieke doelgroep (diversitymanagement). In termen van Janssens en Steyaert (2001) gaat het hier om het differentiatieperspectief van hrm.
3. Ontwikkelen en/of waarderen van de oudere werknemers; oudere werknemers verschillen en hun specifieke kwaliteiten moeten worden gekend en erkend om ontwikkeling en daarmee blijvende inzetbaarheid mogelijk te maken.
Werkgevers die een ontwikkelingsgerichte en/of een waarderingsgerichte aanpak hanteren willen zo lang mogelijk gebruikmaken van de oudere werknemers in de organisatie. Om dat te bereiken zijn soms speciale maatregelen nodig, waarbij ofwel de inhoud en het ontwerp van functies worden aangepast aan de capaciteiten en ervaring van de oudere werknemers, ofwel extra scholing en opleiding waardoor zij beter in staat zijn de bestaande functies te blijven uitoefenen. Deze oriëntatie vraagt een actieve inzet. Ze komt nagenoeg overeen met de door Thunnissen e.a.(2000) en Thijssen en Leisink (2003) genoemde categorie maatregelen gericht op competentiematching en –bevordering en de categorie ontwikkelingsgerichte behoudmaatregelen.
Sommige werkgevers weten de verschillende kwaliteiten van alle werknemers te waarderen. Ze kijken niet alleen naar leeftijdsverschillen, maar ook naar verschillen in sekse, opleiding, etnische achtergrond en ervaringen die van invloed zijn op de relatie tussen leeftijd en het werk. Het uitgangspunt is dat alle leden van de organisatie leren omgaan met verschil. Een goed leeftijdsbeleid ten behoeve van de oudere werknemers is alleen mogelijk indien een omgeving wordt gecreëerd waarin ieder individu zijn of haar potentieel kan ontwikkelen zonder te worden gediscrimineerd op grond van leeftijd (Naegele & Walker, 2006). Diversiteit in het beleid is alom aanwezig. Het individu wordt niet alleen gezien als lid van een groep, maar vormt het uitgangspunt van het beleid en krijgt erkenning voor zijn kwaliteiten.
Waarderen heeft binnen hrm vaak een andere, beoordelende en beheersmatige betekenis, zoals in
functiewaardering. In deze oriëntatie wordt daar juist niet op gedoeld. Waarderen heeft hier de betekenis dat (verschillen in) kwaliteiten worden gezien en gesignaleerd om zinvolle inzetbaarheid van de (oudere) werknemers mogelijk te maken. Dat kan pas als de werkgever openstaat voor niet-gekende kwaliteiten. Juist bij het waarderen van verschillen blijkt hoe belangrijk een leeftijdsbewust personeelsbeleid is, waarbij niet zozeer de kalenderleeftijd van belang is, maar de arbeidsidentiteit van de betreffende werknemer (Baars, 2006; Meijers, 1995).
Met de term waarderen wordt de nadruk gelegd op de vermogens die mensen gedurende hun leven ontwikkelen en die passen bij de wijze waarop zij invulling aan hun werk willen en kunnen geven. Hiermee wordt niet ontkend dat er allerlei vormen van veroudering optreden, maar daarop wordt al voordurend de nadruk gelegd, zowel door de overheid en de sociale partners (Themacommissie Ouderenbeleid, 2005; SER, 2005), als door onderzoekers (De Boer, 2006; Nauta, e.a. 2004; Ester, 2001; Thijssen & Walter, 2006). Schep voorwaarden waaronder werknemers kunnen zijn wie ze zijn (Ganzevoort, 1999). In de oudere werknemers schuilen mogelijkheden als managers hen niet negeren, uitsluiten of in bescherming nemen, maar juist nemen zoals zij zijn. In de oudere werknemers schuilen mogelijkheden als managers ruimte geven aan hun veranderende arbeidsvermogens op basis van hun toenemende ervaring (Taylor en Walker, 1998b). Of zoals Collins (2001) dit in zijn algemeenheid over werknemers verwoordt naar aanleiding van zijn empirische studie onder zeer succesvolle beursgenoteerde bedrijven in de USA: “A primary task in taking a company from good to
great is to create a culture wherein people have a tremendous opportunity to be heard, and ultimately, for the truth to be heard”(p. 88).
Het ‘ontwikkelen en/of waarderen van de oudere werknemers’ is beleid dat past bij het fragmentatieperspectief van Janssens en Steyaert (2001). Het individu wordt zichtbaar.
Verschillen en overeenkomsten
In het ‘negeren en /of uitsluiten’ als invulling van het repressiebeleid worden oudere werknemers als ‘normale’ werknemers benaderd. Zij moeten zich aanpassen aan het arbeidsproces zoals dat voor iedereen geldt.In het (hrm-)beleid mag geen onderscheid worden gemaakt naar leeftijd. Deze opvatting ontkent in feite de eigenheid van de oudere werknemers. De aan ouder worden en ervaring gerelateerde vermogens worden genegeerd. Wanneer werkgevers bewust kiezen voor deze vorm van beleid doen ze dat omdat de categorisering van ouderen vaak leidt tot discriminatie. Als veel oudere werknemers extra of speciale maatregelen vragen, worden ze wel gezien en vormen ‘ze’ blijkbaar een probleem.
Indien werkgevers hun oudere werknemers beschermen, als invulling van het repressiebeleid, worden leeftijdsverschillen wel gezien in plaats van genegeerd, maar niet van wezenlijk belang gevonden. Het
werkgever zich actief opstelt en actie onderneemt om de oudere werknemers tot aan de pensioengerechtigde leeftijd aan het werk te houden of anderszins geleidelijk aan toe te leiden naar vervroegde uittreding. De oudere werknemers worden als ‘anders’ opgevat. Bij ‘negeren en/of uitsluiten’ is iedereen gelijk. Bij ‘beschermen’ geven werkgevers daadwerkelijk invulling aan de in de cao overeengekomen speciale maatregelen. De vormen van beleid ‘negeren en/of uitsluiten’ en ‘beschermen’ komen overeen in de zin dat ze uitgaan van het idee dat oudere werknemers tekorten ontwikkelen: de obsoletie van de oudere werknemer (Thijssen & Walter, 2006). De beschermende en ontwikkelingsgerichte maatregelen duiden op een actieve opstelling van de werkgever. In beide gevallen geldt dat het doel is ouderen te behouden voor het arbeidsproces. Werkgevers die hun oudere werknemers ‘beschermen’, gaan er vanuit dat zij niet volop kunnen meedraaien. Ze doen dezelfde werkzaamheden als vroeger, maar minder. Als er sprake is van het ‘ontwikkelen en/of waarderen’ wordt de aandacht gericht op veranderingen in de arbeidsidentiteit en wordt erkend dat nieuwe taken tot nieuwe energie kunnen leiden. Oudere werknemers krijgen opleidingen aangeboden en worden intensief begeleid indien de werkmethoden zich wijzigen. Bij het ‘ontwikkelen en/of waarderen’ wordt er als invulling van het fragmentatiebeleid verschil gemaakt tussen (oudere) werknemers. De nadruk ligt op de vermogens die mensen gedurende hun leven ontwikkelen en die aansluiten bij hun werk. De individuele verschillen en kwaliteiten van ouderen worden opgemerkt. De arbeidsorganisatie biedt ruimte om de eigenheid van de oudere werknemers tot zijn recht te laten komen. Zo wordt bijvoorbeeld bij de inrichting van teams gelet op de ervaring en inbreng van ouderen en op de diversiteit in leeftijd.
Werkgevers oriënteren zich in het algemeen op het ‘negeren en/of uitsluiten’ van oudere werknemers (zie ook hoofdstuk 2 en 3). Als concrete beleidsmaatregelen worden toegepast om oudere werknemers te behouden voor de arbeidsorganisatie, betreffen dit vooral beschermingsmaatregelen. Opleidingsplannen komen nauwelijks voor. Verder worden er nauwelijks maatregelen genomen die gericht zijn op de ontwikkeling of waardering van de oudere werknemers. Slechts in enkele zorginstellingen valt specifiek beleid te ontdekken dat zich richt op preventief leeftijdspecifiek personeelsbeleid en de duurzaamheid van de arbeidsrelatie (Van Dalen, e.a., 2007). Aan het beschermingsbeleid wordt paal en perk gesteld, de toepassing van ‘flexibele werktijden’ loopt