Oninbare vorderingen in het nationale recht
4.2.4 Onderzoek naar een nieuw systeem
Het in 1969 ingevoerde systeem bleek niet feilloos. In navolging van het wetgevingsoverleg in verband de (inkomsten)belastingherziening 2001 presenteerde de staatssecretaris van Financiën bij brief van 17 april 2002 een notitie over mogelijkheden tot vereenvoudiging van het gehele belastingsysteem.20 In die notitie werd tevens ingegaan op art. 29 Wet OB 1968. Er zou worden onderzocht of het mogelijk was de verzoekprocedure voor art. 29 Wet OB 1968 af te schaffen en een directe aftrek van een oninbare vordering in te voeren.21 Over een eventuele vereenvoudiging van het geldende systeem werd het volgende opgemerkt: “Daartegenover bereiken mij geluiden dat de regeling in de praktijk moeilijk toepasbaar is. Zo is het lang niet altijd duidelijk, wanneer een vordering oninbaar is. Als een vordering naderhand toch nog geïnd wordt, herleeft de belastingschuld niet. Om deze reden bestaat de neiging de ondernemer een relatief zware bewijslast op te leggen. Naar mijn mening verdient het daarom aanbeveling om te onderzoeken of de regeling kan worden aangepast. Ik zie de volgende mogelijkheden om de administratieve last, die aan de verzoeken ex artikel 29 verbonden is, te verlichten. In plaats van een verzoekprocedure zou gedacht kunnen worden aan een regeling die de ondernemer het recht geeft de belasting rechtstreeks op de aangifte in mindering te brengen, bijvoorbeeld door de oninbare vorderingen in mindering te brengen op de omzet waarover belasting verschuldigd is. Te denken valt aan het Engelse systeem waarbij teruggaaf is voorzien als na een bepaalde termijn de vordering niet is voldaan. Wel moet de wet dan tevens de mogelijkheid bevatten om de belastingvermindering weer ongedaan te maken, als de vordering naderhand alsnog wordt geïnd. Daarnaast zou bij de bepaling van het bedrag aan oninbare vorderingen wellicht aansluiting gezocht kunnen worden bij de balanswaardering voor de inkomsten/vennootschapsbelasting. Een probleem daarbij is wel, dat de regels voor de balanswaardering voor de debiteur en de crediteur verschillend zijn. Voorkomen moet worden, dat door een verschil in behandeling belasting verloren gaat.” 18 Kamerstukken II 1967/68, 9324, nr. 5, p. 51 (VV).
19 Kamerstukken II 1967/68, 9324, nr. 6, p. 67 (MvA). 20 Kamerstukken II 2001/02, 28 346, nr. 1.
21 Voor het te gelde kunnen maken van het recht op teruggaaf op grond van art. 29 Wet OB 1968 was op dat moment een afzonderlijke vraag gereserveerd op het aangiftebiljet en moest een ondernemer stukken overleggen waaruit de aanspraak op teruggaaf bleek. Daarbij moet worden aangetekend dat met de invoering van de digitale btw-aangifte in 2005 niet langer een afzon- derlijke rubriek was ingericht voor verzoeken conform art. 29 Wet OB 1968. Per 2005 werden ondernemers derhalve verplicht om btw op oninbare vorderingen (art. 29 lid 1 onderdeel a Wet OB 1968) door middel van een afzonderlijke brief van de Belastingdienst terug te vragen. Een uitzondering bestond voor verzoeken om teruggaaf wegens een vermindering van de vergoeding of terugname van goederen op grond van art. 29 lid 1 onderdeel b Wet OB 1968. Hiervoor was goedgekeurd dat de teruggaaf van btw door de ondernemer eigenmachtig op de btw-aangifte werd verrekend met de verschuldigde belasting (resolutie nr. 580-6983 van de staatssecretaris van Financiën van 9 mei 1980, V-N 1980, p. 1084, pt. 2).
Omtrent de voortgang van dit onderzoek werd de Tweede Kamer onder meer bij brieven van 21 september 200422 en 6 juni 200623 geïnformeerd. Aangegeven werd dat het onderzoek nog liep. In de brief uit 2006 werd opgemerkt:
“Een desbetreffende wetswijziging moest worden aangehouden in verband met de complicaties die aan een dergelijke maatregel zijn verbonden.”
Lange tijd bleef het stil. Het onderzoek leek een stille dood te zijn gestorven, totdat met de aanbieding van het Belastingplan 2016 het voornemen om art. 29 Wet OB 1968 te wijzigen nieuw leven in werd geblazen. In zijn aanbiedingsbrief24 gaf de staatssecretaris van Financiën aan dat weliswaar gebleken was dat er op dat moment nog geen draagvlak was voor een aantal verdergaande stappen om het fiscale stelsel te vereenvoudigen, maar dat wel al een aantal specifieke maatregelen werd overwogen die de uitvoering zou kunnen vereenvoudigen. Mogelijke beleidswijzigingen waren opgenomen in bijlage 2 bij de aanbiedingsbrief (‘in 2016 aan te vangen en voort te zetten onderzoeken voor vereen- voudiging’). Over de teruggaaf van btw bij oninbare vorderingen zou onderzoek worden gedaan ‘naar de voordelen voor de uitvoering en het bedrijfsleven van een aanpassing van de teruggaafregeling oninbare debiteuren door invoering van een rechtsvermoeden van oninbaarheid indien binnen één jaar na het uitreiken van de factuur nog niet is betaald, welk vermoeden weer vervalt als later alsnog wordt betaald.’
Niet veel later schreef de staatssecretaris van Financiën een aantal partijen25 aan met het verzoek om een aantal voorstellen in te brengen tot vereenvoudiging van de fiscale wetgeving. Het moest hierbij gaan om ‘praktische vereenvoudigingen’ en ‘oplossingen voor bestaande knelpunten uit de praktijk’.26 Zowel VNO-NCW als de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) onderschreven in hun reactie het streven om toepassing van art. 29 Wet OB 1968 te vereenvoudigen. VNO-NCW stelde op twee punten een verdere vereenvoudiging voor.27 In de eerste plaats zou als wettelijk uitgangspunt moeten gelden dat bij de verkoop van vorderingen het teruggaafrecht van rechtswege op de koper zou overgaan. In de tweede plaats werd de wens uitgesproken om het verzoek om teruggaaf van btw te kunnen doen in de reguliere btw-aangifte. Ook de NOB pleitte in haar commentaar voor de herintreding van deze laatste mogelijkheid.28
In diezelfde periode stelde het Ministerie van Justitie een internetconsultatie open om de insolventiepraktijk in de gelegenheid te stellen op het wetsvoorstel Modernisering
22 Brief van de Minister en staatssecretaris van Financiën (Kamerstukken II 2004/05, 29 515, nr. 34, p.1).
23 Brief nr. DB2006/178U van de staatssecretaris van Financiën van 6 juni 2006, V-N 2006/34.3, laatste onderdeel C.4.
24 Brief nr. AFP 2015/800 van de staatssecretaris van Financiën van 15 september 2015, V-N 2015/47.2. 25 Waaronder VNO-NCW, de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs en het Register Belastingad-
viseurs.
26 De betreffende brief van de staatssecretaris van Financiën is naar mijn weten niet openbaar gemaakt. Ik ben afgegaan in hetgeen door diverse partijen is opgenomen in hun reactie. 27 Brief nr. 16/10.216/Jla/Ha van VNO-NCW van 15 februari 2016.
Faillissementsprocedure te reageren.29 In zijn reactie pleitte het Onderzoekscentrum Onderneming & Recht (Radboud Universiteit) eveneens voor een aanpassing van art. 29 Wet OB 1968. Nu een leverancier in gevallen van faillissement van de afnemer in de praktijk doorgaans pas voor teruggaaf van btw in aanmerking kwam nadat de curator de oninbaarheid van de vordering had bevestigd en deze bevestiging de crediteur doorgaans zeer laat bereikte, verdiende het volgens het onderzoekscentrum aanbeveling schuldeisers in staat te stellen in een vroeg stadium de door hen afgedragen btw terug te vragen.30
4.2.5 Internetconsultatie
In de zomer van 2016 werd vervolgens door het Ministerie van Financiën een conceptwets- voorstel gepubliceerd strekkende tot wijziging van art. 29 Wet OB 1968. Hiervoor werd op 12 juli 2016 een (destijds voor de btw unieke) internetconsultatie geopend.31 Betrokkenen werden in de gelegenheid gesteld om op de conceptregeling en de concept (memorie van) toelichting te reageren.32 Tevens werden zij uitgenodigd om een aantal vragen te beant- woorden. Directe aanleiding voor de internetconsultatie was het bij de aanbieding van het Belastingplan 2016 aangekondigde onderzoek naar de mogelijkheden voor vereenvoudiging van de regeling voor teruggaaf van btw bij oninbare vorderingen. Voorgesteld werd om art. 29 Wet OB 1968 op een aantal punten aan te passen. De meest in het oog springende voorgestelde wijzigingen waren, voor zover het de teruggaaf van btw wegens oninbare vorderingen betreft:33
1. De tekstuele koppeling met art. 90 lid 1 Btw-richtlijn.
2. De introductie van een vermoeden van oninbaarheid één jaar na het opeisbaar worden van de vordering.
3. De introductie van een correctieverplichting wanneer de vordering op een later moment alsnog zou worden betaald.
4. De introductie van een indeplaatstredingsregeling bij de overdracht van een vordering. 5. De (her)introductie van de verplichting om de btw op oninbare vorderingen via de
reguliere btw-aangifte terug te vragen.
Voorts voorzag het voorstel in een specifieke overgangsregeling.34
29 www.internetconsultatie.nl/moderniseringfw. De consultatieversie van het wetsvoorstel en een ontwerp memorie van toelichting zijn via de betreffende website te downloaden. Ook zijn er de reacties gepubliceerd die tijdens de consultatieronde zijn ontvangen en waarvan door de inzender is aangegeven dat deze openbaar gemaakt mochten worden.
30 Voor concrete maatregelen wordt verwezen naar De Ranitz, Kraamwinkel & Tekstra 2013, welke in uitvoerig behandel in paragraaf 6.3.3.2.3.
31 www.internetconsultatie.nl/vereenvoudiging_belastingteruggaaf_oninbare_vorderingen (V-N 2016/40.11). De voorgestelde regeling en artikelsgewijs commentaar kunnen via deze website worden gedownload. De consulatie had ook betrekking op een teruggaafregeling voor milieubelastingen. Deze laat ik onbehandeld.
32 Hiervoor gold een termijn van ruim één maand; de consultatie werd op 14 augustus 2016 gesloten. 33 Deze worden in paragrafen 4.3.1-4.3.5 nader toegelicht.
De internetconsultatie leverde 25 reacties op, waarvan er 16 openbaar werden gemaakt.35 De reacties waren afkomstig van enkele grote organisaties, zoals VNO-NCW, de NOB, het Register Belastingadviseurs (RB) en Energie Nederland (ENL). Daarnaast hadden verte- genwoordigers van advieskantoren, individuele ondernemers en ook enkele particulieren reacties ingezonden.36 Uit de gepubliceerde reacties blijkt dat de respondenten bijzonder te spreken waren over de voorgestelde wijzigingen, al werd de voorgestelde regeling hier en daar ook van een kritische noot voorzien. Zo uitte de NOB37 bijvoorbeeld haar zorgen over de geldigheid van bepaalde onderdelen (zoals de herleefde verschuldigdheid bij een betaling alsnog en de indeplaatstredingsregeling bij de overdracht van vorderingen) in het licht van het Unierecht.