De beoordeling van bankenfusies

Door het Competition Bureau werden voor de beoordeling van bankenfusies speciale richtlijnen ontwikkeld. De “Merger Enforcement Guidelines as Applied to a Bank Merger”, werden opgemaakt als bijdrage voor een onafhankelijke task force die een rapport opstelde over de toekomst van de Canadese financiële sector. Een voorlopige versie hiervan werd voor een beoordeling voorgelegd aan meer dan 600 organisaties en individuen waaronder vertegenwoordigers van banken, andere financiële instituten, de zakenwereld, academici en leden van arbeiders- en consumentenverenigingen. De finale versie van de richtlijnen werd uitgebracht op 15 juli 1998.

Het waren de eerste industriespecifieke richtlijnen die werden uitgebracht door het Competition Bureau. De concrete aanleiding daartoe waren de voorgestelde fusies tussen de Royal Bank of Canada en de Bank of Montreal en die tussen de Canadian Imperial Bank of Commerce en de Toronto-Dominion Bank. Bij bankenfusies is een groot aantal producten en diensten betrokken dat wordt aangeboden door vele marktparticipanten in een groot aantal geografische regio’s. Hoewel dit ook geldt voor een aantal andere sectoren, is het belang van de banksector voor de economie en de bevolking van die aard dat het Competition Bureau het opportuun achtte om deze specifieke richtlijnen uit te vaardigen.

Deze richtlijnen hanteren geen afwijkend analytisch kader, maar zijn bedoeld als een praktische uitwerking van de bestaande meer algemene richtlijnen (de “Merger Enforcement Guidelines”). Een belangrijk uitgangspunt is dat de richtlijnen van

119

toepassing zijn op wat banken doen, eerder dan op wat banken zijn, zodat ze ook bruikbaar zijn voor fusies waarbij financiële instellingen betrokken zijn die strikt genomen geen bank zijn maar wel bankproducten en –diensten aanbieden. De procedure om uit te maken of een voorgestelde fusie tussen banken de concurrentie substantieel zou verminderen of verhinderen, bestaat uit de volgende 4 grote stappen.

s Definiëring van de relevante markten.

Vooreerst worden de relevante markten gedefinieerd om de producten te identificeren en uit te maken waar en met wie de betrokken banken concurreren. Belangrijk om hierbij op te merken is dat voor een initiële afbakening van de relevante markten, alleen aandacht wordt besteed aan de mogelijkheden voor vraagsubstitutie. Daarenboven wordt niet a-priori uitgegaan van het bestaan van clusters van bankproducten. Tijdens deze fase wordt wel onderzocht welke producten door klanten gewoonlijk samen worden aangekocht.

s Berekening van de marktaandelen en het concentratieniveau

Vervolgens worden de marktaandelen en de overeenkomstige concentratieniveaus berekend voor elke relevante markt. Een meer diepgaand onderzoek is vereist wanneer aan één van de volgende twee voorwaarden is voldaan35:

s Het gezamenlijk marktaandeel van de betrokken ondernemingen bedraagt minstens 35%. De idee achter dit kritische niveau is dat wanneer de fuserende partijen gezamenlijk een kleiner marktaandeel zouden hebben, zij waarschijnlijk niet in staat zullen zijn om unilateraal marktmacht uit te oefenen (“sole dominance”).

s Het gezamenlijk marktaandeel van de vier grootste ondernemingen bedraagt minstens 65% en het aandeel van de fuserende banken bedraagt minstens 10%. Wanneer de C4–ratio minder dan 65 % bedraagt, wordt ervan uitgegaan dat de kans op collusie (“joint dominance”) tussen de aanbieders in de markt gering is en dit omwille van coördinatieproblemen tussen de aanbieders.

In de praktijk worden deze marktaandelen en concentratieniveaus berekend voor een vooraf gedefinieerde set van producten en geografische gebieden. De bedoeling hiervan is om zo snel mogelijk een aantal producten in combinatie met geografische gebieden te kunnen uitsluiten voor verder onderzoek. De set van producten en geografische gebieden is eng gedefinieerd zodat het aantal gebieden waarvoor de kritische concentratieniveaus worden overschreden een overschatting is van het werkelijke aantal gebieden waar er zich mogelijk een probleem stelt.

De relevante markten waarvoor er zich op basis van deze “initial screening test” geen problemen stellen, worden niet nader onderzocht. Het onderzoek concentreert zich verder op die relevante markten waar één van de kritische concentratieniveaus

35

wel wordt overschreden. Voor de uitvoering van de test wordt gebruik gemaakt van een software programma, ontwikkeld door Statistics Canada. Dit programma berekent de marktaandelen van elke financiële instelling, voor elk geselecteerd product, in elke geselecteerde regio.

Voor de product- en geografische markten waarvoor deze kritische niveaus worden overschreden, worden vervolgens de mogelijkheden voor aanbodsubstitutie bekeken. Hiertoe wordt geïnventariseerd welke ondernemingen, die momenteel niet actief zijn in de betrokken markt, zouden kunnen toetreden op een termijn van minder dan 1 jaar en zonder aanzienlijke opstartkosten. De marktaandelen en concentratieniveaus worden vervolgens herberekend. Met toetreding op een termijn langer dan 1 jaar (maar minder dan 2 jaar) wordt pas rekening gehouden in de volgende fase van het onderzoek.

s Inschatting van de mogelijkheden voor misbruik van marktmacht

Voor elke relevante markt die verder in detail wordt onderzocht wordt vervolgens nagegaan of de fusie de concurrentie substantieel dreigt te verminderen of te verhinderen. Daarbij wordt aandacht besteed aan aspecten zoals de mogelijke concurrentie vanuit het buitenland, de toetredingsbarrières voor potentiële toetreders, de invloed van technologische ontwikkelingen, of door de concentratie al dan niet een belangrijke concurrent wordt uitgeschakeld en de invloed van de overblijvende concurrentie. Er is sprake van een “substantiële” vermindering van de concurrentie wanneer tengevolge van een concentratie de prijs van een product waarschijnlijk hoger zal zijn in een belangrijk deel van de relevante markt dan wanneer de concentratie niet zou doorgaan. Bovendien mag dit verschil in prijs, kwaliteit of dienstverlening niet verdwijnen binnen 2 jaar tengevolge van toetreding door gevestigde of nieuwe aanbieders.

s Inschatting van de mogelijke efficiëntievoordelen

Wanneer besloten wordt dat de concentratie zou resulteren in een substantiële vermindering van de concurrentie, wordt ook gekeken naar de mogelijke efficiëntievoordelen zoals die door de betrokken partijen worden aangebracht. Volgens de Competition Act kan een fusie toch doorgang vinden indien deze zou resulteren in efficiëntiewinsten die enkel door de fusie in kwestie kunnen worden gerealiseerd en wanneer deze opwegen tegen de concurrentieverstoring. Daarenboven moet het gaan om reële kostenbesparingen en niet om voordelen waarvan enkel de fuserende partijen profiteren omdat zij bijvoorbeeld over meer marktmacht beschikken ten aanzien van hun aanbieders. De bewijslast daarvoor ligt bij de betrokken partijen.

Er wordt vanuit gegaan dat een fusie de concurrentie niet zal schaden wanneer de concentratieniveaus op de relevante markten de kritische niveaus niet overschrijden, wanneer toetreding gemakkelijk is en wanneer er sprake blijft van concurrentie tussen de resterende aanbieders. De analyse kan dus eindigen indien na een bepaalde fase de

121

beschikbare informatie erop wijst dat er op de relevante markt geen sprake is van concurrentieverstoring.

5.2.3 Cases

Bankfusies hebben de afgelopen jaren in Canada bijzonder veel aandacht gekregen. De belangrijkste reden daarvoor was ongetwijfeld de aankondiging van twee megafusies, die beiden door de Minister van Financiën werden verboden.

Op 23 januari 1998 kondigde de Royal Bank of Canada (de grootste bank van Canada)